刘 奕
过去十年间，共享经济逐渐成为席卷全球、深刻影响我国发展的服务业态，在推进供给侧结构性改革和创新发展战略、促进社会资源有效利用等方面发挥着重要作用； 而作为共享经济领域最为成功的商业模式创新，网约车行业满足了人民群众对美好生活的向往和消费升级需求，在受到消费者热烈追捧的同时，也使得现行的监管体系面临着全方位挑战。2016年7月，交通运输部等七部门联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（简称“网约车新政”）在正式赋予网约车合法地位的同时，也使得我国成为了全球范围内第一个实现网约车合法化的国家。继而，各地的网约车规制细则相继出台。截至2019年8月，已有247个地级及以上城市以地方交通主管部门的规范性文件及地方政府规章的形式，完成了网约车地方立法。
网约车是洞察我国地方产业规制的重要窗口。从目前公布细则的城市来看，在247个完成立法的城市中，85%以上均涉及对网约车价格、轴距、排量的限制；超过半数的地级及以上城市对司机户籍、驾驶经验、服务次数、从业资格证等方面都进行了明确的限制。高准入门槛客观上降低了网约车行业的供给能力，推动一部分从业者重新转回地下。据相关调查表明，随着地方执法力度的加大，2018年3-7月， 北京市网约车应答率下降了22%， 单均应答时长增加了3.4倍。在正确认识网约车服务特性的基础上， 规范迅速增长的共享出行市场， 制定既有利于促进产业创新和提升民众福利、又有利于城市长远发展的共享出行规制措施，对于我国网约车行业乃至整个共享经济产业的发展至关重要。
现有监管体系存在的主要问题
1.准入门槛过高
国务院412号令规定，出租汽车经营资格证、车辆运营证和驾驶员客运资格证由县级以上人民政府出租汽车行政主管部门核发，并未提及网约车；《道路运输条例》设定的客运经营车辆许可条件为“与经营业务相适应并经检测合格”。尽管网约车新政对车辆准入条件的规定并未超出上述两个上位法的规定，但地方的实施细则增设了五花八门的准入条件，大大超出了行政许可条件的范围，普遍存在准入门槛过高的问题。152个城市对车辆轴距或车身距离做出了明确规定， 其中超过114个城市要求车辆轴距大于2650mm且排量大于1.6L；208个城市规定了车龄，其中169个城市要求车龄在3年（含）以内；136个城市要求车价超过10万或者高于当地巡游出租车价格。按照青岛对于车辆价格和尺寸的要求，奔驰C级全级、宝马3系全系（截至最新改款前）和奥迪A4L这些裸车指导价在30万以上的中高档B级轿车都不满足网约车的最低条件。北京、上海、天津、东营、枣庄、通化、赤峰、商丘和驻马店等明确限定司机户籍，通化甚至要求司机必须具有市区户籍，已涉嫌就业歧视。我们基于滴滴出行服务满意度大数据， 对网约车规制中户籍准入的合理性进行了初步分析。图1显示，城市司机户籍占比（横轴表示）同消费者的服务满意度打分（纵轴表示）并不存在相关关系；也就是说，拥有本地户籍并不意味着更高的服务质量。人为设置同服务质量和安全保障无关的严苛的准入门槛，不仅限制了乘客的自主选择权，也将对整个网约车行业的健康有序发展造成打击。
2.对传统监管手段的路径依赖
地方实施细则几乎均由当地交通管理部门起草，因而存在着对出租车管理模式强烈的路径依赖，许多地方尝试将网约车这种新业态纳入传统的出租车管理框架下，“旧瓶装新酒”的问题较为突出。247 个城市出台的网约车实施办法均要求从事网约车业务的车辆须满足各地车辆门槛并购买相关保险后，在交管部门做行驶证变更使用性质登记，即由私家车变更为“预约出租客运车”。营运性质的变更在导致车辆残值大幅贬损、报废年限大幅提前的同时也将极大提高车辆保险成本，从而影响兼职司机从事网约车运营的经济性和积极性。根据我们对典型城市及出租车企业的调查，转为营运车辆后，交强险和商业险保费将接近翻倍，甚至高于巡游出租车（表1）。此外，虽然已有技术条件下， 通过内置手机地图和APP报警按钮已完全可以满足“实时定位、一键报警”的安全要求，但在新政的约束下，208个城市要求网约车安装具有行驶记录功能的车辆卫星定位装置、应急报警装置，还有一些城市要求安装车内监控和计价器。
3 . 合规过程中普遍存在玻璃门、弹簧门的问题
在地方层面，平台合规不仅需要在相关城市获得经营许可（平台证），驾驶员和网约车分别需要获得《网络预约出租汽车驾驶员证》（人证）和《网络预约出租汽车运输证》（车证）。在办理平台证方面，62个城市要求在当地设立分公司并纳税，一些县级市还要求在当地办理平台证。设立分公司涉及人员招聘、办公室租赁、材料准备、政府沟通等诸多环节，如果将办证权限下沉到县级单位，平台的工作量之大难以想象；这还不考虑分公司设立后每年审计、工商税务年报、税务系统维护等工作。在办理车证方面，部分城市实施总量控制；一些城市办证速度缓慢，并要求一刀切全部清理未办证车辆后才允许继续办证。在人证办理方面， 网约车新政重点强调的是对司机历史犯罪和交通违规行为的审查，但多数城市的网约车细则均将考试作为前置条件，但硬件上又不具备快速大量办证的条件。比如一些地方公安对司机背景审查速度较慢，目前已积压大量待审司机。一些城市借网约车驾驶员资格考试和培训进行变相收费，网约车司机培训考试费用高达近千元；一些城市在考试中设置难度较大的实操部分，如不参加指定机构的高价培训几乎无法通过。还有一些城市为网约车司机设置了很多奇葩考题，比如“黄宗羲是哪个朝代的、蝙蝠是哪个国家的吉祥物”等，被参加考试的网约车司机吐槽“想开网约车必须上知天文、下知地理”，深圳首场网约车司机考试通过率仅有7%（周宵鹏、屈依婷，2017）。
优化网约车治理须把握三个平衡
共享经济的交换和消费行为建立在人和人的联系上，无需发生所有权的转移；未来，超越所有权获得产品和服务的活动将大幅增加、财产所有权的重要性进一步降低， 所有权和使用权的分离将成为常态。为促进共享经济的合法化和规范化发展，政府治理应摒弃监管手段上的路径依赖，准确把握三个平衡，即网络效应同属地化管理的平衡、因地制宜同地方保护的平衡、简政放权同地方监管权限的平衡， 尽快实现监管体系由“所有权本位”向“使用权本位”的转变。
1.网络效应同属地化管理的平衡
互联网所具有的时间泛在、空间泛在和主体泛在性，使得分布式的资源配置、协同型的价值网络和跨越空间的经济集合成为可能，打破了实体地域的经济集合概念（阿里研究院，2015）。共享经济以平台化运营为前提，构造了一个超越地理空间和行政范围的交易空间， “一点接入、全网服务”是其最主要的特征；从技术上看，跨越行政边界将带来更高的匹配效率和规模收益，更多的机动车接入，是平台进行大数据资源采集和运用的基本前提，从而对于以属地监管为主的传统监管格局形成了巨大挑战。然而，出于维护本地利益格局、便利属地化管理的原因，地方立法的保护主义倾向更强，对产业发展的危害也更大。地方政府倾向于沿用传统手段规制新兴行业，体现在试图将网约车纳入出租车监管框架，要求网约车必须转为营运性质才能合法运营，平台在本地设立分支机构或企业法人且在本地纳税，平台24 小时不间断运营，保留对行业的数量管制和价格管制，排斥外地人和外地车提供网约车服务等；客观上为形成全国统一、公平有序市场秩序造成障碍，也阻碍了网约车行业网络效应的发挥。
2.因地制宜同地方保护的平衡
等级规模不同、地理位置不同的城市，由于其经济发展水平、交通状况及公共交通服务保障能力的不同，网约车的影响也可能天差地别，因此，因地制宜设置监管措施非常重要。我们基于城市样本的研究表明，网约车对地级以上城市交通拥堵和空气污染具有抑制作用， 除特大城市外，其他城市理应在网约车发展上更为宽容一些。然而实际操作中看到，一些城市的监管措施一方面体现出强烈的地方保护主义倾向，呈现出增设行政许可条件、排斥外地竞争等问题，如要求本地牌照、本地驾照、本地户籍， 对不合规网约车的运动式执法等； 有的城市甚至在规定中对网约车型和主机厂进行了指定。另一方面也呈现出低等级城市学习模仿高等级城市、自上而下监管力度层层加码的倾向，如一些城市明确规定，从事网约车行业必须使用新能源车辆；有99个城市则规定了最低油耗，有悖于节能减排的基本原则； 还有一些城市规定必须使用新购车辆，这已经背离了共享经济将资源冗余容量重新分配利用的本质。共享经济平台“一点上线、全网服务”的特性使得其对资源的聚集效应更强，平台企业增值税主要在总部所在地缴纳，不设立分支机构则意味着税源的流失，对本地的传统出租车行业及相关利益格局也将造成冲击；由此，出于保护本地税源、维护本地就业和维持本地利益格局等考虑，网约车规制中地方保护主义倾向更强，通过排斥外来竞争、阻碍平台在本地落地的意愿也更强。
3.简政放权同地方监管权限的平衡
中央政府认为网约车规制属于地方事务，因而网约车新政在给予网约车平台合法化身份的同时，也将规制的大部分权利下放到了地方政府。网约车新政规定，“车辆的具体标准和营运要求有相应的出租车行政主管部门按照高品质服务、差异化经营的发展原则，结合本地实际情况确定”。中央政府此举意在放开束缚市场主体的“无形锁链”，把政府伸的过长、管的过多的“有形之手”收回来，充分释放市场活力，鼓励地方在对新兴业态监管上的政策创新，是放管服改革重要的成果之一。而现实情况是， 央地两级的监管模式并未能织密网约车的制度之网，全国性准入标准的缺位反而给地方监管越位留下了很大的操作空间，一些城市为了分摊合规的职责和压力，将办证职能已经下放到了区县。地方网约车监管中存在的“放管服”难题，如重车辆、人员、平台准入资格的事前审批，要求驾驶员考试上岗，在驾驶员信用、网约车服务质量等方面缺乏事中事后监督等，正是地方监管者规制理念落后于共享经济市场需求的结果，许多监管措施远远超越地方政府的行政权限。从实施效果来看，这些审批制的规制手段扭曲了市场机制、增加企业运营成本，容易诱发权利寻租，因而迫切需要从中央层面对地方政府出台细则给予原则性指导和约束。
优化网约车行业监管的政策建议
我们基于城市逐日数据的定量研究表明，网约车的开通对于城市空气污染具有显著的抑制作用。对于地级以上城市而言，城市等级越低则影响程度越大；网约车主要通过减少私人汽车购买、满足消费者对高质量出行方式的需求来减少空气污染，因而应对于网约车行业在提高资源利用率、促进中心城市可持续发展中的作用予以充分肯定。各地监管手段同网约车特性的不适应，使得整个行业面临着“严格立法、普遍违法、选择执法”的窘境。为破解网约车规制“一管就死、一放就乱”的监管困境，建立适应新服务新模式技术经济特性的监管体系，应坚持包容审慎的监管理念，在坚守保障乘客生命和财产安全底线的基础上，强化公平竞争审查，适当提升共享经济资质和资格等事宜的立法层级，及时研究取消和调整不合时宜的规制手段，推动网约车行业的多元化治理，以政策供给和监管制度重构为网约车行业的健康有序发展提供助力。
1.适当提升涉及网约车资质和资格等事宜的立法层级
执行性是部门规章规定的核心属性；网约车行业包含若干技术、模式和理念的颠覆性创新，由执行性为主的地方部门规章进行规制， 在规范性基础上并不稳固（张涛， 2 0 1 7）。党的十八届四中全会提出，应主动适应改革和经济社会发展需要，立法和改革决策相衔接。共享经济具有“一点接入、全网服务”的特点以及公众广泛参与的特性，对其资质资格的审核事项涉及公民、法人及组织如何运用合法物权在平台上从事经营和交易活动的基本资格（张效羽，2019），故而应属于《行政许可法》中“应当由国家统一确定”的范围。因此，应推动地方立法边界重构，适当提升共享经济资质资格审查相关事宜的立法层级，尽快在中央层面通过制定《网约车行业监管法》或修订网约车细则等已有的行政法规，完善网约车资质资格许可的设定依据， 将中央立法而非地方部门规章作为网约车行业发展的上位法基础。此外，还应参照互联网平台行政许可的经验，尽可能在更广阔的行政执法区域内保持行政执法规则和标准的统一，将共享经济行政立法的权利逐渐提级至省级以上行政机关， 地方则侧重执法实施。根据《立法法》的要求，省级以下行政机关可就涉及“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面的事项结合本地特殊情形做出规定，因而地方对网约车的立法权限应仅限于本地的特殊情形，如严寒地区对网约车在雪天安全驾驶必要装置的规定等。
2.推动适应性治理，建立健全公平竞争的审查机制
针对地方网约车监管中出现的乱象，对各地已经出台的网约车细则进行重新评估和修正势在必行。中央应督促地方落实国家相关公平竞争审查制度的精神，研究成立多部委组成的网约车公平竞争审查联席会，对地方网约车细则开展公平竞争审查，有序清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种政策措施和规定做法，调整各地细则中与出行安全无关、同五大发展理念冲突的过高门槛限制，切实解决合规和三证办理过程中存在的玻璃门、弹簧门问题。各地也应按照国务院《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》的要求， 对网约车实施细则进行公平竞争审查，自觉取消没有上位法依据的限制性条款，着力避免因循旧办法管制新业态的情况，为网约车企业营造稳定公平透明、可预期的发展环境。此外需要注意的是出租车行业的集体抵制和抗争威胁，在很大程度上左右了地方网约车监管政策的走向。传统出租车行业与互联网的深度融合，将促使出租车行业的运营方式发生根本性变化，巡游出租车的占比将越来越小；故此，应摆正出租车和网约车的关系，着力推动出租车行业体制改革和监管模式变革，不断提升传统服务行业的运行效率和服务质量。
3.加强动态监测和协同评估， 实施智能监管和信用监管
为适应网约车平台扁平化组织、全国化运营的特点，应着力转变监管理念、创新监管方式，以信息和技术为政府的监管赋能。首先应树立集中监管理念，升级属地化管理手段，取消各地市单独与平台数据对接的要求，由交通运输部建设覆盖全国、统筹利用、统一接入的数据共享平台。第二，应推动政府监管由规范市场主体资格为主转向规范市场主体行为为主，更加重视过程监管和事后监管。统筹打通公安、交管、金融、征信等公共数据，建立涵盖个人犯罪、行政处罚、交通违法、负债、信用等信息的全国统一司机信用信息和车辆信息数据库，作为人车注册制的信息审核平台。第三，加强协同评估和信用监管。政府应侧重于发挥社会信用体系的制衡监管作用，制定对严重违法失信网约车经营者和驾驶员的实施联合惩戒的备忘录，建立行业黑名单制度和市场退出机制。特别的，政府部门应与各互联网平台通力协作，通过汇总分析每个平台公司的用户画像和信用评价信息，构建一套全覆盖、全流程的权威大数据征信体系，借由多方协作的方式有效化解风险。第四，鼓励平台与保险公司合作开发适用网约车业态的新险种，比如参考美国Metromile保险公司与Uber合作推出的“分时段+按里程计费”保险模式（费安玲等，2018），即在综合考虑车主的年龄、车型和驾车历史等情况的基础上，实行app开启时计费，在前往载客地点时依据保费加里程的模式计费，接到乘客后，按照商业保险模式计费，从而实现私家车自用与从事网约车服务时保费的区别计算及分别理赔。（参考文献略）
作者单位：中国社会科学院财经战略研究院