龙粤泉 乔彦斌
精准扶贫已经成为我国全面建成小康社会的重要组成部分。全国划定了14个集中连片特困地区， 主要分布在“老、少、边、穷” 地区，是精准扶贫工作的“硬骨头”，离按时实现精准脱贫目标还是有一定的难度。这些地区是否脱贫，对我国全面实现精准扶贫目标和迈向全面小康、实现现代化有直接影响。
重庆市是典型的西部高山、高寒、连片特困和民族地区，具有扶贫开发地缘的典型特征。近几年重庆市在精准扶贫方面取得了系列成果（见表1）并积累了一些经验。重庆市确定了“2017年基本脱贫、2018年做好扫尾工作、2019年和2020年巩固成果”的总体目标。2018年重庆脱贫减贫年度任务全面完成，全市65个贫困村实现整村脱贫，全年减贫3.9万户12万人，全市贫困人口减少至4.6万户13.9万人。2019年，重庆市确定了确保“4个县摘帽、10万人脱贫”的年度目标， 探索了一条以高质量整改带动高质量脱贫的路子。
重庆精准扶贫的实践
（一）重庆市精准扶贫的核心经验是“到人到户”
重庆最典型的做法是按照贫困发生率高、贫困人口占比高、人均可支配收入低等标准精准、严格识别贫困户，并以此为标准识别出了18个深度贫困乡镇。重庆精准扶贫工作的核心可以概括为“到人到户”，主要包括以下几方面：
一是规划到户。重庆市制定了《“十三五”脱贫攻坚规划》这一总体规划和多个专项扶贫规划。筛选出来的深度贫困区县为了推进项目落地，也制定了各自的“十三五”特色产业精准扶贫规划，最终形成了“上下一体、多方联动”的扶贫规划体系。按照产业“分门别类、到村到户”的要求， 各县编制了包括乡村旅游、特色产业、高山移民、扶贫培训、基础设施、公共服务、科技支撑等七大类规划，做到“一户一业”“一户一策”。针对贫困户实际情况，编制适宜的、可操作的“项目清单”， 建立了“增收明白卡”，这样每个贫困村都可以有1-2个稳定增收产业，而每个贫困户也都有1个以上增收项目。同时设立了对领导干部按照包户情况进行扶贫工作考核机制，以保障能按期完成。
二是搬迁和补贴到户。首先， 以户为单位实施高山生态扶贫搬迁，并针对长期以来存在的“搬富不搬穷”问题，重点探索了“农企联建”模式，并推进整村搬迁和集中安置试点，扶贫效果明显。这种模式下，政府统一规划，整合资源，完善基础设施建设，引入农业产业化龙头企业，农户以土地、宅基地入股，联合开发，共同发展特色产业和修建移民安置点。其次， 以户为单位实行差异化扶持。专门针对贫困户设立了五条政策，包括对发展特色产业的贫困户，给予不少于1000元的资金扶持；对贫困户子女就读中职、高职的，每人每年补助现金1500元，对特困家庭子女就读普通大学的，每人每年给予不少于2000元的补助；对贫困户子女参加中职、高职五年连读职业教育扶贫试点班的，全额资助学费和生活费。中职期间每人每年补助生活费1500元，高职阶段每人每年补助学费4500元，并补助高职第一年每人1500元生活费；对参加城乡医疗保险的贫困户，每人每年给予不超过20元的补助。另外，对贫困户给予重点倾斜政策，对发展乡村旅游的贫困户，最高补贴标准高于一般农户1万元；对实施扶贫搬迁的贫困户，在落实每人8000元补助标准的基础上，视情况额外享受一定的资金直补和贴息率为5%的信贷贴息补助。重庆还展开了“帮扶到户”， 即以户为单元开展社会帮扶活动，建立党员干部、社会爱心人士与贫困户“一对一”结对帮扶机制。
三是合作到户。首先，以户为单位组建农民股份合作社。探索农民以土地和房屋作价入股，将扶贫资金、土地资源和社会资本金量化成股份，与企业共同组建股份合作社或股份制公司，实行股份合作制经营。其次，以户为对象实施小额信贷扶贫，在采取互助资金到户、小额信贷贴息到户的基础上，在开州区（原开县）开展专门针对贫困地区农户的小贷扶贫试点。第三，以户为单位探索“三专两合作”模式。先向贫困村群众宣传补贴政策，组织农户自愿申报，扶贫部门评审下达项目。通过产业项目实施，把以前的传统兼业农户培养成“专业户”，贫困村建设成“专业村”并组建“专业合作社”，合作社分别与资金互助社和企业进行合作。
四是以户为核心发展产业。重庆市专门制定了《产业精准扶贫“ 十三五” 规划纲要》《“十三五”产业扶贫规划》等文件，希望通过“路线图”“时间表”，科学确定扶贫举措，推动差异竞争、错位发展；通过项目到户、任务到人，实现项目跟着规划走、资金跟着项目走，以构建脱贫攻坚长效机制。以户为单位开展市场对接，通过组建乡村旅游电子商务平台，将贫困农户的农家乐信息、特色产品信息全部免费上网， 进行网上推广和营销。为提高原住民适应市场的能力，以户为对象开展人力资源培训：支持贫困农户参加外出务工技能培训、农村实用技术培训、扶贫创业培训等；支持贫困户子女就读中职、高职和普通大学。另外，以户为单位建设小型基础设施，实施乡村旅游扶贫项目中，按照“四改五添置”（改造外立面、厨房、厕所、圈舍，添置床上用品、电视、桌椅、浴室、棋牌室等）的要求进行基础设施改造。
（二）各乡镇结合自身特色采取了差异化的精准脱贫措施
针对这18个乡镇，重庆市采取了“定点包干”方式，以农业产业链建设为重点，探索贫困户持续稳定增收的模式。18个乡镇结合自身优势，提出了脱贫目标，并且采取了差异化的产业发展措施和治理模式（表2）。其中，资金是产业发展的基础，重庆市展开了资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”改革，使贫困群众得以分享利益。交通是产业发展的必要条件，重庆市发布18个深度贫困乡镇交通扶贫攻坚行动方案，每个乡镇专门安排了5000万元专项资金，解决公路不通达等问题。
产业发展是精准脱贫的难点
产业扶贫是促进贫困地区产业经济结构调整、增强其自身造血功能的根本途径，也是重庆扶贫政策的核心。但是，从精准扶贫角度看，产业发展存在下面的难点问题：
（一）扶贫产业链链条短、市场抵抗风险能力不足
就重庆市18个乡镇的实践看， 产业发展存在以下共性问题：产业链条短、产业经营化水平不高、附加值低、竞争力不强、缺乏效益、产业造血功能不足等。这也是我国当前扶贫点产业扶贫的普遍问题。另外，则是各村和市场之间尚未形成良性循环、互促共赢机制，缺少产业项目的利益联结机制。产业链缺少可持续性，农民组织化程度不高，小农经济特征明显，较难规避现有市场风险。
（二）错综复杂的农村情况增加了产业扶贫难度
产业发展对于经营者和劳动者的技能和素质有着较高要求，重庆农村的大量青壮年劳动力流入城市，留守农村老人、妇女和儿童无论从体力还是技术上均难以适应产业发展要求，容易出现劳动力紧缺以及项目后期管理困难的情况。另外，重庆市贫困乡镇积极探索“三变”改革，旨在通过盘活资产，实现资产收益，但是也存在一定的风险。
对重庆推进精准扶贫工作的建议
（一）加大产业扶贫，保障可持续性和长效性
产业扶贫要以扶贫地的自然条件、要素禀赋以及经济水平等为基础。要培养产业造血的功能，最终促使实现“输血型”向“造血型”功能的转变。重庆的产业扶贫还属于起步阶段，今后要重视产业融合，保障可持续性，践行“链条式”延长扶贫策略，推进“特色旅游+”“互联网+”“技能培训+” 等扶贫攻坚行动。另外，产业扶贫具有长效性，工作不会随着2020年脱贫任务完成而终止。这就要使得产业具备生态可持续发展能力，形成贫困区域长期减贫的动力，要让贫困户深入参与到扶贫项目中，全面掌握产业发展的技能与知识，形成脱贫的长效机制。
（二）构建利益联结体，释放扶贫红利
建立“市场主体+贫困村村集体+贫困户”利益联结机制，形成市场主体（企业或农民合作社等方式）、贫困村村集体、贫困户利益共享的格局。发挥政策和资金的杠杆作用，撬动更多的金融、市场主体、社会资本共同参与。探索尝试通过政府购买服务等方式将社会组织等“第三方”引入资产收益扶贫中，让第三方成为监管资产收益扶贫的主要协助。这个过程中要完善多部门参与的联动机制，整合政策和资源，由市政府系统推进产业配套和公共服务建设，为产业扶贫提供好的环境。
（三）总结“三变经验”，深化土地改革
总结“三变经验”，继续推进农村土地“三权分置”改革农村集体产权制度改革、自然资源资产等相关改革，建立健全土地流转规范管理制度，对农业经营主体提供政策扶持，完善“三权分置”相关法规，保障农村“三权分置”有序实施。探索土地承包经营权有偿退出机制，保证农民的根本利益。放活、放宽农民闲置宅基地和农房的使用权限，促使其和民宿、娱乐休闲场所等产业发展结合，促进三产融合。
（四）强化财政、金融和人才等政策支撑
继续加大财政对农村精准扶贫的投入力度，以实现“基本公共服务均等化水平稳步提高”。鼓励涉农金融制度创新，鼓励农业生产者以承包地、生产设备、农用设施等折合股份的方式入股涉农企业或抵押融资。完善农村信用贷款与保险制度，推广“精准扶贫”类小额信用贷款，支持贫困户利用贷款资金发展产业脱贫致富。强化风险防控机制和措施，降低由于产业发展贷款的资金风险。另外，通过引进人才与培育本地人才，解决产业发展中的人才瓶颈问题，激发贫困地区经济社会发展的内生动力。
作者单位：国务院发展研究中心机关服务中心/中共中央党校（国家行政学院）研究生院