生猪养殖高质量发展联合调研组
近期由于供给下降猪肉价格大幅上涨， 影响了老百姓的餐桌，引发了政府的高度关切。国务院常务会专门研究猪肉保供稳价， 各部门也纷纷出台落实举措。在省负总责、“ 菜篮子” 市长负责制的压力下， 各地养猪压力和动力空前高涨。对照当前的“ 肉荒” ， 反思过去几年一些地方在限制养猪方面采取的部分不当措施， 在这股养猪热潮中尤其需要冷静思考，既着手于当前平稳度过阶段性“肉荒”，又着眼于长远推动养猪业的高质量发展。
近十多年来重大疫情和政策回顾
生猪养殖需要较大的基础设施投资，养殖场地具有较高的资产专用性，且生猪市场具有一定的周期性规律，能够保证养殖者在长期获得较稳定的投资回报， 因此，正常情况下一旦建成，养殖者不会轻易弃养。重大疫情或重大政策往往成为生猪养殖发生较大波动的诱因。
回顾近十多年来，我国生猪养殖产能的波动，与疫病、环保以及调整政策等多重因素高度相关（图1）。2006年，猪蓝耳病爆发，导致生猪产量急剧下降， 2007年生猪出栏减少了7.46%， 成为2006—2018年来生猪出栏减幅最大的一年。2007年国家出台了一系列政策措施以缓解急剧下降的生猪产量。例如国务院出台了《关于促进生猪生产发展稳定市场供应的意见》，其中提出了补贴能繁母猪、奖励生猪调出大县等鼓励政策。这些政策有力地调动了生产者生猪养殖的积极性， 实现了2007—2010年生猪出栏量的三连增，年平均增幅近6%。但由于散养户退出生猪生产较快、生猪疫病多发和养猪成本不断增加等因素，2011年，出现了猪肉供应偏紧，价格大幅上涨的情况。为此，国家继续出台政策大力扶持生猪生产。国务院办公厅发布了《关于促进生猪生产平稳健康持续发展防止市场供应和价格大幅波动的通知》，进一步强化了生猪养殖的标准化规模养殖，并且将生猪调出大县扩大到500个。此后， 生猪出栏以年均3.8%的增速保持稳定增长， 至2014年，当年生猪出栏量接近7 . 5 亿头， 达到历史最高。与此同时，生猪养殖不规范、疫病防控体系不健全等问题仍然存在， 成为了生猪产业发展的“隐形炸弹”。2013年3月，爆发了“黄浦江漂死猪”事件，引发了恶劣的社会影响和公共卫生安全危机，同时也造成了严重的水环境污染，再次敲响了养殖业的生态警钟，粗放养殖困境亟待破题。2014年， 《畜禽规模养殖污染防治条例》正式实施，首次明确要求划定禁养区，并在国务院2015年发布的“水十条” 中得以贯彻。2 0 1 5 年11 月， 原农业部发布的《关于促进南方水网地区生猪养殖布局调整优化的指导意见》指出， 珠三角、长三角、长江中下游地区已经接近或超出土地承载力。2 0 1 6 年农业部印发《全国生猪生产发展规划（2 0 1 6 – 2 0 2 0 年） 》， 将南方水网地区（ 江苏、浙江、福建等8 个省） 规划为约束发展区。伴随着全国禁养区划定、养殖场搬迁调整完毕，2014—2017年全国生猪出栏量年均减少2.1%。2018年8月，我国第一例非洲猪瘟爆发并在全国蔓延，对生猪养殖业造成严重打击， 多重作用下生猪出栏量持续走低。
当前猪肉供应下降的原因探析
我国猪肉的供给主要有三个来源：一是国内生猪出栏，二是进口，三是储备投放。其中出栏屠宰占绝大部分，也是影响价格最大的因素，但出栏量的减少不会立即转化为价格的上涨，其影响可能有一定的滞后性。例如2015— 2018年初的三年多时间里，主要由于禁养的原因生猪出栏持续下降， 但猪肉价格并未出现单一方向的上涨，而是在2016年5月前经历一轮暴涨后达到高点，之后震荡下降一直到2018年4月回到低点，经历一段时间补涨后，2019年1月开启新一轮的暴涨（图2）。一方面，价格上涨是多方面因素造成的，主要有饲养成本上升、节假日消费高峰、周期等，但最根本的还是供需关系。另一方面，生猪出栏减少时，增加进口或储备肉投放，也可以短期调整国内市场，例如2016 年，在国内生猪出栏大幅减少的同时，全年进口猪肉162万吨，比上年增加108.4%。当前和今后一段时间，猪肉价格保持高位的根本原因是供给不足。下文主要分析出栏量的下降，不过多探讨价格形成机制。
首先，禁养对生猪产能的影响是客观存在的。国务院要求“各地区要深入开展自查，对超越法律法规规定范围划定的禁养区立即进行调整”，这实际上已经在国家层面确认了存在过度禁养的问题。过去一些地方在划定禁养区时采取“一刀切”主要表现为：禁养区范围过大；对规模的界定太小，甚至搞“无猪区”；拆迁手段简单粗暴等。这些行为产生的一些不良社会影响，甚至一度导致了政府公信力的下降，对当前提振养猪信心有一定负面影响（金书秦、胡钰，2017）。
2014年是我国生猪出栏的最高点，达到74952万头，以此为基准，2015年出栏减少了2536 万头，2016年出栏减少了4878 万头，2017年出栏减少了4749万头，2018年出栏减少了5569万头。总体上，禁养和非洲猪瘟是近几年先后引起生猪产量减少的主要原因。禁养区的依据是2014 年生效的《规模养殖污染防治条例》，后来在“水十条”中得以具体落实。根据生态环境部公布的《2018年度〈水污染防治行动计划〉重点任务实施情况》，截至2018年底，全国累计关闭或搬迁禁养区内畜禽养殖场（小区） 26.2万多个。
“ 水十条” 要求的禁养关闭、搬迁时限是2017年底，非洲猪瘟是2018年8月进入中国。因此，可以以2018年为界粗略估算禁养和猪瘟的影响， 在2 0 1 8 年之前猪出栏的减量主要是禁养政策效应，2018年之后则是禁养和猪瘟的叠加效应。通过对比2017和2018两个年份的减猪量数据可以大致区分禁养和猪瘟各自的影响： 假定2 0 1 7 年底禁养如期完成， 排除其他因素， 2 0 1 8 年比2017年多出的820万头减猪量基本就是猪瘟的影响，大部分减猪量仍然是禁养的延续影响（图3）。
其次，由于统计数据发布滞后，非洲猪瘟的影响虽尚不能完全从公开统计数据中获得，但从近期形势来看，当前和今后一段时间内，其影响将更加凸显。据农业农村部数据显示，2019年9月份，全国400个监测县生猪存栏同比下降41.1%，能繁母猪存栏同比下降38.9%，这意味着未来生猪生产能力已经受到严重影响。在一系列措施的推动下，生猪存栏和能繁母猪存栏已经在2019年11月出现一定回升，因此，猪瘟的影响如何还有待2019年全年数据公布后才能明确。
几点思考和建议
猪肉是中国居民餐桌上的重要元素，当前猪肉价格的巨幅上涨已经影响到居民的日常消费和幸福感。国家将发展生猪产业上升到关乎社会大局稳定的高度， 国务院常务会专门讨论稳定生猪生产和猪肉保供稳价措施，出台《关于稳定生猪生产促进转型升级的意见》。各地各部门也纷纷出台措施鼓励养猪，一些媒体甚至出现“为国养猪”的煽动性口号。在当前形势下，努力保障供给的同时，也要避免一些地方又走另一个极端，从“一刀切”转向“一哄而上”，要高度警惕以下四种潜在风险。
一是在不该养的地方复养。按照前期禁养区的有关要求，禁养区一旦划定原则上5 年内不得调整，而目前国务院要求各地在2019年10月底报送禁养区清查结果，实际上是给各地一次调整禁养区的机会。如果矫枉过正，将一些正当的禁养区清理，在不该养猪的地方复养，将使前期正当禁养的努力化为泡影，也将由于政策的反复使得后续的环境监管愈发困难。二是在猪肉自给目标的压力下，对新扩建的养殖场放松环保要求，几年后猪肉供应平稳甚至过量，再以环保的名义来一轮关停， 受伤害最大的还是养殖产业。这将进一步打击生产者养猪积极性，降低政府公信力，未来如再遇重大疫情，提振信心的难度更大。三是盲目大干快上，超出当地资源环境承载能力。为了尽快恢复生产，必然优先上一些大型、超大型的养殖场，如果后端的粪便资源化利用措施跟不上，将对局部地区的生态环境造成严重破坏（韩冬梅、金书秦等，2 0 1 9）。四是加剧“南猪北养”可能带来的污染转移，由于目前有诸多政策优惠，且国家鼓励跨区合作建立养殖基地，一些环境容量相对较大的地区承接养猪的积极性高涨，如果“肉荒” 缓解后区域生态补偿的长效机制没有建立起来，主养区很有可能在养殖产业发展和环境保护两方面“双输”（Z. Bai, S. Jin, et al., 2019）。
为此， 提出四点建议。第一，要加强舆论引导。农产品关系到民生，在保障低收入人群获得足够蛋白质的前提下， 不应过度苛责肉价的上涨，价格是市场对商品供需关系最直接最灵敏的反应，也是市场机制的核心作用，所有商品在短缺状况下涨价是必然。排除炒作因素，价格上涨的最根本原因就是供不应求，上涨幅度越大表明供需缺口越大，目前显然是猪肉不够了，而且可能要持续一段时间。过去我们一直享受着的廉价农产品，背后既有大量公共财政的补贴支持，也伴随着大量的化学品投入和污染排放，并且导致了长期以来的城乡收入差距。廉价的农产品支撑不了农业的高质量发展。绿水青山变金山银山的一个关键途径就是更加清洁的农产品能够卖到更高的价格。
第二，要摸清家底。于晓华教授2014年就撰文指出，中国的猪肉生产和消费统计数据存在严重问题，体现在猪肉的产量高估、消费量低估（Xiaohua Yu & David Abler，2014）。一方面，地方政府由于政绩的需要、获取中央财政补助（例如生猪调出大县奖励） 等原因虚报生猪出栏或猪肉产量数据；另一方面消费统计中未考虑外出就餐等因素。目前这种状况并没有改善，近年来全国猪肉产量均在5000万吨以上，而按照住户调查的人均消费量在20kg左右，据此推算的消费量远远低于产量。家底不清往往影响宏观调控政策实施的准确性和及时性。因此要下大力气摸清家底。一是加强监测， 对规模养殖和散养双管齐下；二是严厉打击数据造假，对虚报存（出）栏数据的企业，列入失信名单，并追回所获得的财政支持资金，对虚报出栏数据的地方或管理部门，对相关责任人及其单位严格追责。
第三，要坚守环保底线。无论是针对区域范围的产能恢复， 还是单个养殖场的新改扩建，都应充分考虑资源环境承载能力。粪便资源化利用设施与生产设施要严格做到同时设计、同时施工、同时运行。计算承载力时范围不宜过大，要具体到县、乡、甚至养殖单元，并且要考虑约束最紧的生态环境要素，而不是以土地为单一要素，确保在生态环境质量不退化的原则下合理消纳粪污。
第四，关键在落实。习近平总书记在2 0 11 年中央党校春季学期开学典礼上就以《关键在于落实》为题发表重要讲话，强调“抓落实”在贯彻党中央重要部署中的重要地位。当前国务院已经提出了明确要求，各地各部门要凝心聚力，短期要着手于加快恢复产能，落实贷款贴息、异地重建、养殖用地等各项措施；长期要着眼于建立健全粪便资源化利用、区域生态补偿等各项长效机制和基层防疫体系，推动养殖产业转型升级实现高质量发展。（参考文献略）
（本文为国家社科基金项目“我国养殖业南北布局调整政策的环境风险评估及应对研究” （18 B G L 1 6 6）、国家社科基金重大项目“生态补偿与乡村绿色发展协同推进体制机制与政策体系研究”（编号18ZD048）、第四批国家高层次人才特殊支持经费项目“乡村振兴背景下农业绿色发展的技术路径和制度体系”的阶段性研究成果）
执笔人：农业农村部农村经济研究中心金书秦、胡钰、陈艳丽
中国科学院遗传所农业资源研究中心马林、柏兆海
中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所姚宗路
河北大学经济学院韩冬梅