朱承亮
推动长江三角洲区域一体化发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大战略。建设长三角生态绿色一体化发展示范区（以下简称“示范区”）是实施长三角一体化发展战略的先手棋和突破口。示范区范围包括上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县（以下简称“两区一县”）。2019年10月25日，国务院批复同意了《长三角生态绿色一体化发展示范区总体方案》（以下简称《方案》）。《方案》要求聚焦规划管理、生态保护、土地管理、要素流动、财税分享、公共服务、公共信用等方面，建立有效管用的一体化发展新机制，为长三角地区全面深化改革、实现高质量一体化发展提供示范。基本公共服务一体化是民生之根本，不仅关系到示范区内广大民众在共建共享发展中的获得感问题，又与区域社会、经济、文化、制度等资源配置紧密相关，可以说基本公共服务一体化是长三角一体化发展中最为复杂、任务量最大、最亟待破解的领域， 同时也是示范区内最容易示范的领域。
示范区基本公共服务一体化的现实困境
（一）基本公共服务的不充分不平衡发展
从当前两区一县的基本公共服务现状来看，各地基本公共服务的规模和质量不断提高，服务水平也在显著提升，但是两区一县基本公共服务仍存在诸多要解决的问题， 这些问题不仅体现在两区一县自身基本公共服务的发展不充分方面， 更重要的体现在两区一县基本公共服务的发展不平衡方面。具体而言，两区一县基本公共服务的发展不平衡主要体现在以下两个方面：
一是基本公共服务供给水平的不平衡。两区一县在基本公共教育、基本医疗卫生、基本社会保险、基本公共文化等供给水平方面均存在一定差异。比如，在基本医疗卫生方面，上海青浦的医疗卫生供给水平明显低于江苏吴江和浙江嘉善，2018年上海青浦的每千人拥有卫生机构床位仅4.58张，明显低于江苏吴江的7.46张和浙江嘉善的6.60张。再如，在基本公共文化方面，浙江嘉善的公共文化供给水平要低于江苏吴江，2018年浙江嘉善的公共图书馆藏书量为105.67万册，远低于江苏吴江240.4万册，仅是江苏吴江的44%。
二是基本公共服务各类标准的不统一。基本公共服务各类标准不统一是制约基本公共服务一体化的主要障碍之一。当前，两区一县无论是在医疗、教育，还是在养老等领域都存在服务标准不统一问题。比如，以2018年城乡低保标准为例，江苏吴江的标准为945元/月， 浙江嘉善的标准为810元/月，上海青浦的标准为1070元/月。可见，上海青浦的城乡低保标准明显高于江苏吴江和浙江嘉善，其中浙江嘉善的城乡低保标准最低。
（二）基本公共服务一体化现状及制约因素
1．基本公共服务一体化现状
当前浙江嘉善和江苏吴江在基本公共服务一体化方面做出了不少探索，但目前示范区基本公共服务一体化程度依然偏低。比如，浙江嘉兴实施了“沪嘉医疗、教育同行”计划，近年来全市共计与上海39家医疗卫生机构建立了合作关系，建立了4个院士工作站、37个联合诊疗中心、89个医疗合作项目和300多个专病专科门诊，让群众在家门口享受上海优质公共服务。2018 年，嘉兴市本级及嘉善县首批纳入长三角地区跨省异地就医门诊医疗费用直接结算范围，嘉兴市民可在上海15家三甲医院门诊就医直接结算，上海市民可在嘉兴4家三甲医院门诊就医直接结算。同济大学部分法学类非全日制研究生培养地点设在同济大学浙江学院。此外，嘉兴公交卡、市民卡赴上海公共交通刷卡实现一卡通。但受制于一些政策制约，优质公共服务资源区域内流动还不顺畅，比如高等教育方面， 由于教育部对高校举办异地校区的限制，一些知名高校难以跨区域布局校区，这对促进教育资源均衡布局带来制约，不利于各地高等教育联动发展。
2．基本公共服务一体化的制约因素
当前，示范区基本公共服务一体化面临的主要矛盾是实现基本公共服务一体化目标与当前基本公共服务不平衡现实之间的矛盾。总体而言，示范区基本公共服务一体化的制约因素可以归纳为以下三个方面：
一是区域行政壁垒严重。两区一县分属于不同的行政区划，由于各个行政区各自为政，存在明显的行政壁垒和地方保护主义，严重阻碍了资金、技术等生产要素的自由流动和合理配置，也妨碍了社会管理政策的整合，制约了基本公共服务一体化进程。在GDP晋升锦标赛模式下，两区一县在资源、人才、项目、政策等方面一定程度上还存在相互竞争关系，合作机制有待完善，导致社会管理机制改革相对滞后，难以适应基本公共服务一体化的要求。
二是经济发展水平差异。经济发展水平和政府财政实力是提升区域基本公共服务水平的物质保障。由于两区一县在经济发展水平方面存在显著差异，导致对基本公共服务的财政投入也呈现明显差距。与江苏吴江和上海青浦相比，浙江嘉善经济发展水平相对较低，导致财政支出也相对较少，基本公共服务水平也明显偏低。2018年，浙江嘉善GDP 为582.60亿元，远低于江苏吴江的1925.03亿元和上海青浦的1074.30 亿元，相应地，浙江嘉善一般公共预算支出仅为75.16亿元，远低于江苏吴江的193.06亿元和上海青浦的333.50亿元（见表1）。两区一县基本公共服务需求增长与其有限财力不均衡之间的矛盾日益突出。
三是协调机制尚不健全。科学合理的制度设计可以更好实现基本公共服务的公平和高效供给。两区一县原来提供的基本公共服务， 均是按照各自的经济发展水平与行政区及优惠政策来制定的，且在基本公共服务提升上的目标定位也各有侧重。目前，虽然两区一县在教育、医疗、社保等基本公共服务领域有所探索合作，但是两区一县之间有助于区域基本公共服务一体化供给的信息共享与公共政策沟通协调机制尚不健全，在体制机制设计上尚未充分考虑基本公共服务要素在不同地区之间的自由流动和有效衔接，导致示范区内基本公共服务一体化程度较低。
示范区基本公共服务一体化的基本思路与制度设计
当前，我国区域治理全面进入了突破既有行政区划限制与狭隘政绩约束，谋求更高层次、更大范围治理空间的区域治理一体化新时代（于迎和唐亚林，2018）。破解当前示范区基本公共服务一体化的现实困境，一方面要引入市场和社会力量，通过多元主体增加高质量基本公共服务有效供给，提高基本公共服务的服务质量和水平，解决当前两区一县基本公共服务发展的不充分问题；另一方面要探索建立有助于实现示范区基本公共服务一体化的体制、机制、体系、政策等， 提高基本公共服务的公平性和可及性，解决当前两区一县基本公共服务发展的不平衡问题。
实现示范区基本公共服务一体化必须坚持以人民为中心和民生共享原则，加强机制设计和政策协同，提升基本公共服务水平，推进基本公共服务标准化，加快基本公共服务便利共享，使示范区内公民所享受到的基本公共服务能够突破两区一县行政区划的界限，逐步实现对接共享并最终达到同一标准，特别是在公共教育、医疗卫生、社会保险、文化体育、社会服务、住房保障等方面，真正使示范区范围内基本公共服务做到资源共享、制度对接、要素趋同、流转顺畅、差距缩小、城乡统一、待遇互认和指挥协同，不断满足人民群众日益增长的美好生活需要，使一体化发展成果更多更公平惠及全体人民，让示范区内居民在一体化发展中有更多获得感、幸福感、安全感。
作为一项系统性工程，新时代背景下实现示范区基本公共服务一体化，须在顶层设计、标准体系、体制机制、供给模式、财政制度、信息平台、政策举措等方面进行前瞻性、战略性的制度建构和优化。
（一）做好基本公共服务一体化顶层设计
当前，示范区应从顶层设计高度，在总体规划基础上编制专项规划，统筹两区一县基本公共服务一体化，以示范区为整体，促进两区一县基本公共服务的标准化、均等化、法治化和一体化。具体而言， 建议在《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》和《方案》基础上， 加快编制《长三角生态绿色一体化发展示范区基本公共服务一体化专项规划》，明确两区一县基本公共服务一体化的总体要求、基本原则、发展目标、重点任务、保障支撑与配套措施，明确工作目标、责任单位、实现路径和政策支持等， 作为示范区基本公共服务一体化的行动指南。
（二）构建基本公共服务一体化标准体系
针对示范区基本公共服务各类标准不统一问题，建议加快建立基本公共服务标准体系，全面实施基本公共服务标准化管理，以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化、便捷化，以标准化为基础规范两区一县基本公共服务一体化运作。首先，确定示范区基本公共服务清单；其次，明确每项基本公共服务的标准；再次，将基本公共服务标准纳入示范区标准体系；最后，在示范区内实现基本公共服务标准的互认与对接，促进示范区内基本公共服务资源的有序流动与有机融合。标准化建设的有效推行必须建立在明确的考核、监督与问责机制之上，因此，两区一县政府要在充分协商与沟通的基础上，清晰界定各自在相应的基本公共服务领域中推动标准化制定、实施与评估的职责。此外，要统筹考虑经济社会发展水平、城乡居民收入增长等因素，逐步提升基本公共服务保障水平，增加保障项目，提高保障标准。
（三）建立基本公共服务一体化体制机制
实现示范区基本公共服务一体化，必须打破行政区划壁垒，统一两区一县基本公共服务体制制度安排，整合两区一县基本公共服务资源，构建示范区基本公共服务一体化供给的组织体系、成本分担和利益共享机制、激励约束机制、评价监督机制等。设立示范区基本公共服务一体化领导小组，负责制定推进示范区基本公共服务一体化建设的方针政策，对跨行政区域的事务进行管理，协调示范区与中央、省、市的关系，调解两区一县内部关系，监督地方政府间协议执行，开展基本公共服务保障区域协作联动，确保覆盖全体居民等。按照基本公共服务一体化的要求，两区一县应以“共享、共赢、共荣”为目标，按照“互惠互利、合作共赢”的原则，对不同的基本公共服务项目采取不同的利益补偿方式。由于多元利益主体的存在，在积极推进示范区基本公共服务一体化过程中， 需要合理、准确、清晰界定不同利益主体基本公共服务供给中的责任和权利，采取一些政策措施激励各供给主体提供基本公共服务。建立基本公共服务绩效评价与监测体系，绩效评估体系应包括基本公共服务的各项内容。健全基本公共服务重大事项报告制度，推行基本公共服务质询制度和民主评议制度，充分发挥群众监督、媒体监督对促进政府改善基本公共服务职能的积极作用。
（四）构建多元化基本公共服务供给模式
目前，基本公共服务的供给方主要是政府，存在供给模式单一、供给成本高而效率低、供给的数量和质量不足、供给城乡差距明显等问题，基本公共服务的提供已远不能满足居民发展需要。随着示范区基本公共服务需求的日益增长和多样化，各种市场组织、社会组织在示范区基本公共服务供给中将扮演越来越重要的角色。根据示范区经济社会发展实际，建议在坚持公益事业发展由政府主导的原则下， 探索基本公共服务的多样化供给模式，鼓励国内外民间资本、社团组织进入公共事业领域，改变以往由政府单一供给的模式，逐步形成政府、市场、社会多元供给的主体格局，循序推进多元化基本公共服务供给主体体系的形成。
（五）探索纵横结合的财政转移支付制度
长期以来，两区一县都实行的是单靠中央对地方的纵向转移支付。为实现两区一县基本公共服务一体化，建议在逐步完善纵向转移支付机制基础上，探索建立两区一县横向财政转移支付机制，实行纵向和横向相结合的转移支付模式， 通过先富帮后富，逐步缩小两区一县财力差距，通过财力的适度均衡推进两区一县基本公共服务一体化。基于两区一县财力不均衡，浙江嘉善财力相对薄弱的实际情况， 建议设计两区一县政府间财政转移支付制度，江苏吴江和上海青浦在保持财力均等基础上，按照一定标准缴纳“一体化基金”；浙江嘉善不仅要参照两区一县统一的基本公共服务平均指标补齐自身投入和配置，还可以从“一体化基金”中获得江苏吴江尤其是上海青浦财政转移支付的援助。
（六）打造基本公共服务一体化政府平台
示范区基本公共服务一体化应创新政府基本公共服务，融入互联网思维和大数据思维。建议在两区一县政府大数据资源共享基础上， 通过应用大数据技术，对现有基本公共服务资源进行重构与整合，在示范区层面上打造一个基本公共服务一体化政府平台，对外实现一个号码对外、一个平台受理、一个中心调度，提升基本公共服务的效率；对内实现两区一县协同、多部门协作、无障碍沟通、高效配合解决矛盾，确保信息采集、事件处理、监督考评有效运行，优化基本公共服务的质量，最终形成线上线下强强联动的基本公共服务一体化政府平台。比如通过此平台，可以促进居民异地享受基本公共服务并便捷结算，在医疗领域通过居民健康档案为重点的全民健康信息子系统和以数字化医院为依托的医疗协作系统， 实现双向转诊、转检、会诊、联网挂号等远程医疗服务，推动实现资源均衡分布、合理配置。
（七）出台基本公共服务一体化政策举措
在公共教育方面，协同扩大优质教育供给，推动教育合作发展；实现两区一县教育资源的自由流动和无缝对接，加大两区一县合作办学力度；依托优质学前教育、中小学资源，鼓励学校跨区域牵手帮扶，深化校长和教师交流合作机制；推动大学大院大所在示范区设立分校分院分所；实施城乡教师双向流动和农村学校名师全覆盖， 实现城乡学校零差异、城乡师资零差距、城乡学校零择校。在医疗卫生方面，加强两区一县医疗卫生机构建立合作关系，使两区一县居民享受同质医疗卫生公共服务，推进两区一县医保一卡通；建立异地就医直接结算信息沟通和应急联动机制，完善住院费用异地直接结算， 开展异地就医门急诊医疗费用直接结算试点工作，逐步全面实现两区一县异地就医门急诊医疗费用直接结算；加强基本公共卫生服务合作，推动重大传染病联防联控； 优化配置医疗卫生资源，大力发展健康产业，持续提升人民健康水平；建立统一的急救医疗网络体系，实现急救信息共享和急救网络连通。在社会保险和服务方面，推进社会保险异地办理；加强养老政策协同，开展养老服务补贴异地结算试点，促进异地养老；实施民生档案跨区查档服务项目，建立互认互通的档案专题数据标准体系；实现两区一县交通卡、旅游卡一卡通。在城乡基本公共服务共享方面，推动城乡之间土地、人员、资金等要素双向流动，加快推进城乡居民社会保障一体化， 顺应农民进城、城里人下乡的愿望，允许城市居民到有潜力成为城镇的农村置业创业， 城乡居民共建共享。此外，在基本公共服务共享方面，把示范区内外来常住人口作为新居民，发放居住证，让他们在就业、技能培训、卫生计生、文化体育、法律援助等方面享受与本地居民同等服务，并根据积分安排其子女入学、为其提供公共租赁住房租金补贴。（本文是中国社会科学院与上海市政府联合委托课题“长三角一体化发展示范区规划研究”的阶段性成果）（参考文献略）
作者单位：中国社会科学院数量经济与技术经济研究所