金三林
全面建成小康社会的突 出短板在农村基础设施和公 共服务
习近平总书记在今年的新年贺 词中指出，2020年是具有里程碑意义 的一年。在今年，我国将全面建成小 康社会，实现第一个百年奋斗目标。
对于全面建成小康社会，党的 十八大提出了具体的目标要求，包 括实现国内生产总值和城乡居民人 均收入比2010年翻一番，就业更加 充分，收入分配差距缩小，社会保 障全民覆盖，人人享有基本医疗卫 生服务，住房保障体系基本形成， 社会和谐稳定等。国家“十三五” 规划确定了一系列具体的指标，如 现行标准下农村贫困人口实现脱 贫，贫困县全部摘帽，解决区域性 整体贫困;实现具备条件的建制村 通硬化路和班车;义务教育巩固率 提高到95%，学前三年毛入园率提高 到85%;基本养老保险参保率达到 90%以上，城乡医保参保率稳定在 95%以上;基层医疗卫生机构标准化 达标率达到95%以上等等。国家《农 村人居环境整治三年行动方案》又 对2020年农村厕所、生活污水、垃 圾治理提出了一些量化目标，到 2020年要实现农村人居环境明显改 善。对普通老百姓来说，全面小康 就是生活更加殷实，衣食住行和生 活环境比以前更好，医疗、子女教 育、住房、养老等有基本保障。
小康不小康，关键看老乡。全 面建成小康社会的核心是“全面”， 不仅城市要小康，农村也要小康。 当前，全面建成小康社会总体进展顺利，但还存在一些短板、弱项， 主要在农村。比如，一些农村地区 最后一公里泥巴路问题仍未解决， 老百姓出行还是不太方便;大多数 村庄没有污水处理设施，一些农村 地区饮用水供水保障水平不高;农 村学校的教育质量不如城市，乡村 卫生机构医疗服务水平更是比城市 低;农村的养老、文化等设施普遍 滞后，城乡居民养老金等社会保障 待遇差距大等。可以说，城乡之间 的差距主要体现在农村基础设施和 公共服务落后上，这既是影响农村 老百姓生产生活的民生堵点痛点， 也是全面建成小康社会的突出短 板。如果这些问题不解决，这些短 板不补上，就会影响到全面建成小 康社会的成色和质量。中央高度重 视这一问题，今年的中央一号文件 《中共中央 国务院关于抓好“三 农”领域重点工作确保如期实现全 面小康的意见》专门用一个部分对 加快补上农村基础设施和公共服务 短板作出部署。
对照全面建成小康社会 目标，科学梳理农村基础设 施和公共服务短板
要加快补上短板，首先要找到 短板在哪些方面。农村基础设施和 公共服务短板，主要通过3个方面的 工作来找。
一是根据相关统计监测数据来 找。对照党的十八大、十九大提出的 全面建成小康社会的目标任务，以及 国家确定的2020年全面建成小康社会 的量化目标，一项一项来对标，看看还有哪些指标没实现，还差多少。 二是各部门根据工作进展情 况来梳理。比如交通运输部门梳理 全国还有多少个建制村没有通硬化 路通班车，卫生部门梳理还有多少 个行政村没有标准化卫生室，农业 农村部门梳理全国不同地区农村厕所、垃圾、污水治理进展情况等。 三是对地方政府和农民群众进 行调研。比如国务院发展研究中心 “中国民生调查”项目，每年开展 全国31个省份51000个样本的民生 满意度电话调查、8个代表性省份 10000户样本的民生关切点入户调查。调查发现，农村居民对医疗、 养老、教育、交通出行等领域最为 关切，改善的诉求很强烈。
综合这几个方面的分析，梳理 出了农村公共基础设施、供水保障水 平、人居环境、教育、基层医疗卫生 服务、社会保障、公共文化服务、生 态环境等8个方面的短板，在每个领 域又梳理出了最突出的具体问题。
需要指出的是，这些短板， 是对全国而言的。由于各地发展水 平不同，具体到每个省市，情况则 不一样。因此，中央要求各地要结 合自身实际，科学落实中央文件精 神，对照全面建成小康社会目标任 务，实事求是查找自身的短板，明 确政策举措。
瞄准突出问题，强化补 短板的政策措施
为了加快补上这些短板，今年 的一号文件出台了一系列真金白银 的政策措施。对一些过去已经出台的老政策，强调要抓紧落实。针对 农村出现的一些新问题，又布置了 很多新举措。
加强农村道路等基础设施建 设管护。要想富，先修路。交通 对农村发展至关重要，只有路通 了，农产品才能出去，城市消费才 能下乡。国家高度重视农村交通 发展，进入新世纪后在全国大规模 实施农村公路村村通工程，并提出 在2020年实现具备条件的建制村通 硬化路、通班车(两通)。从全国 来看，这一目标基本实现。但农村 交通仍然有两个突出问题:一是最 后一公里出行难问题，一些地方硬 化路只修到村部或村口，到组、入 户的路没有硬化;另一个是养护问 题，很多地方路硬化了，但没有落 实养护责任、养护主体、养护资 金，导致农村公路破损严重，畅返 不畅。这些问题，不仅影响老百姓 出行，也制约了乡村产业的发展。 针对这些问题，今年的一号文件提 出，在完成“两通”任务的基础 上，有序推进较大人口规模自然村 (组)等通硬化路建设，并支持村 内道路建设和改造，实现交通建设 项目更多向进村入户倾斜。为破解 农村公路养护难问题，一号文件强 调要落实农村公共基础设施管护责 任，应由政府承担的管护费用纳入 政府预算，并提出加大成品油税费 改革转移支付对农村公路养护的支 持力度，解决好“缺钱养护”这 一根本问题。另外，一号文件还提 出，要完成“三区三州”和抵边村 寨电网升级改造攻坚计划，基本实 现行政村光纤网络和第四代移动通 信网络普遍覆盖等目标任务，就是 要进一步提升农村基础设施水平， 既方便农民群众生活娱乐，也促进 农村电商等新业态发展。
提高农村供水保障水平。喝上干净的水，是基本的民生需求。在 我国很多干旱地区，老百姓饮水难 的问题曾非常突出。国家高度重视 这一基本民生，持续实施农村饮水 安全工程，基本解决了老百姓饮水 难、饮水不安全的问题。但一些地 方还存在供水不稳定，水质不高等 现象。为此，一号文件要求要全面 完成农村饮水安全巩固提升工程任 务，因地制宜提高农村供水保障水 平。在靠近城镇的地区将城市管网向 农村延伸，推进城乡供水一体化;在 人口相对集中的地区推进规模化供水 工程建设。一号文件高度重视农村饮 水安全工程维修养护工作，提出中央 财政要加大支持力度，补助中西部地 区、原中央苏区做好管护工作，使农 村水厂、管网等设施能长久工作，老 百姓能长久受益。
因地制宜推进农村人居环境 整治。农村人居环境脏乱差，特别 是厕所不卫生、污水乱排、垃圾乱 扔等问题，一度非常严重，既影响 村里人的生活品质，也影响城里人 下乡。很多地方有绿水青山，有文 化底蕴，但就是因为人居环境差， 乡村旅游、乡村文化产业发展不起 来。国家高度重视这一问题，2018 年启动实施《农村人居环境整治 三年行动方案》，以厕所、污水、 垃圾为重点开展全面整治。两年 来，农村人居环境整治取得了积极 进展，但一些地方在执行中也出现 了不同问题。有的地方、特别是高 寒和干旱地区，不顾自然条件，一 味推行旱改水;有的地方层层下达 指标，没有尊重农民意愿;有的地 方重建轻管，没有建立可持续的管 护运行机制。针对这些问题，今年 一号文件再次重申了中央的一贯精 神，区分地区、区分任务，进一步 明确了要求。对于厕所革命，要分 类推进。东部地区、中西部城市近郊区等有基础有条件的地区要基本 完成农村户用厕所无害化改造，其 他地区要从自身的发展水平出发， 实事求是确定目标任务。强调各地 要结合自身的自然条件、文化习俗 选择适宜的技术和改厕模式，先搞 试点，证明切实可行后再推开，不 搞一刀切。对于生活污水治理，要 梯次推进，优先解决人口相对集中 地区的生活污水问题，如乡镇驻 地、中心村等。各地可结合村庄常 住人口规模、与城镇的距离、未来 发展规划，因地制宜确定污水治理 模式。对于生活垃圾治理，要全面 推进。这项工作全国各地都有条件 搞，也必须搞，下一步要在完成既 定任务的同时，开展垃圾分类试 点，在源头减量，减轻农村垃圾处 置的工作量。
以教师队伍建设为重点提高农 村教育质量。发展农村教育，提升农 村人口的素质和技能，是消除贫困的 治本之策，是乡村振兴根基所在。国 家先后启动实施农村义务教育薄弱学 校改造、义务教育学校标准化建设等 工程，大力发展乡村教育。但有的农 村寄宿制学校仍较薄弱，有些小规模 学校办学条件比较差;农村学校教师 年龄偏大，技能偏低，结构不合理， 音体美教师缺乏，教师引不来、留不 住等问题突出，严重影响农村教育质 量。为此，今年的一号文件强调，要 加强寄宿制学校和小规模学校建设， 改善办学条件，并把加强教师队伍 建设作为提高农村教育质量的重要 举措，明确了一些具体政策。一方 面，要让更多的教师到乡村去，比 如有计划安排县城学校教师到乡村 支教。另一方面，要完善激励机制 和晋升通道，如职称评定聘任向乡 村教师倾斜，落实教师工资待遇政 策，将符合条件的教师纳入当地政 府住房保障体系等。努力通过这些措施增 强乡村教师的职业认同感、吸引 力，让乡村教师招得来、留得住、 用得好。
提升农村基层医疗卫生服务 水平。近些年来，国家大力加强农 村三级医疗卫生服务体系建设，目 前全国总体实现了每个乡镇建设一 所标准化卫生院，具备条件的行政 村建设一所标准化卫生室。从调研 情况看，农村医疗卫生服务还存在 两个突出问题:一方面乡村两级医 疗卫生服务队伍比较薄弱，另一方 面农民的医疗负担还比较重，特 别是大病住院的负担重。对此，一 号文件从这几个方面做了部署:一 是加强县乡村三级医疗服务体系建 设，办好县医院，推进标准化乡镇 卫生院、村卫生室建设。同时，继 续推进紧密型县域医疗卫生共同体建设，通过统一资源、信息共享、 双向转诊等措施，方便老百姓就地 看病，也减少交通、看护等支出。 二是加强乡村医生队伍建设，包括 简化全科医生招聘程序，降低乡镇 医院招聘门槛;通过学费补偿、助 学贷款代偿等政策，鼓励医科高校 毕业生到乡村工作;允许乡镇医院 聘用符合条件的村医，使村医由个 体转变为乡镇卫生院聘用职工，解 决其养老保险待遇等问题。三是适 当提高城乡居民基本医疗保险财政 补助和个人缴费标准，充分发挥城 乡居民基本医保、大病保险、医疗 救助的作用，各地要提高经办服务 水平，推进一站式服务、一单制结 算，方便群众报销。
加强农村社会保障。针对农村 人口老龄化程度高、养老服务发展滞 后等问题，在前两年中央一号文件提出发展多层次养老服务体系的基础 上，今年的一号文件强调要发展农村 互助式养老，多形式建设日间照料中 心，这样就能把居家养老和社区养老 更好地结合起来，探索符合农村实 际的养老服务模式。实现“弱有所 扶”，是民生保障的底线，今年的一 号文件更加重视农村社会救助问题。 对于低保对象，要求加强动态精准管 理，做到应保尽保;要结合财力情况 合理提高低保等社会救助水平，特别 是要及时启动社会救助和保障标准与 物价上涨挂钩联动机制，减轻猪肉等 食品价格上涨对低收入家庭生活的影 响。要健全农村“三留守”人员关爱 服务体系，让农村各类弱势群体在全 面小康之年切实感受到政府及社会的 关爱和温暖。
作者系国务院发展研究中心农村部 副部长、研究员