黄征学 潘 彪 滕 飞 宋建军
21世纪以来，频发的公共安全事件成为“大城市病”的“症状”之一。2019年底暴发的新冠肺炎疫情是对大城市公共卫生治理体系和治理能力的大考，也是对大城市“免疫力”的检验。疫情犹如一面镜子，照出了不少城市的“家底”，暴露了城市治理的短板。痛定思痛，加快补短板，健全应急管理体系，不断提高城市“免疫力”，不仅是高水平治理的需要， 也是高品质生活的需要。
疫情“黑天鹅”暴露大城市诸多短板
城市是经济社会发展的重要载体。一段时间以来， 城市建设主要服务经济社会发展， 对公共安全方面的问题关注不够。但随着人口越聚越多、人口密度越来越高， 人的交集强度也越来越高， 人与人之间难以保持适当的距离， 导致各种公共安全事件频发。新冠肺炎疫情“ 黑天鹅” 事件再次暴露出大城市在应急管理、城市治理等方面的诸多短板。
表现在城市应急体系上。每一次重大灾情和疫情，都是对一个城市应急管理体系的考验。新冠肺炎疫情出现后，一些城市的应急管理机制状况频出， 主要表现：一是城市应急物资储备不足；二是城市应急管理粗放；三是政府信息公开工作仍需加强； 四是地方政府在通畅信息发布渠道、增强舆论引领力和信息预警能力上存在短板。
表现在城市基层社区管理工作中。早发现、早隔离是防控制胜法宝，其关键取决于基层社区的治理水平，这也是北京、上海、杭州等地防控有效的根本所在。本次疫情防控中，暴露出社区在及时控制传染源、加强信息公示与风险沟通、改善环境卫生、控制传播媒介等方面仍比较欠缺。
表现在城市空间结构上。长期以来，我国城市过多强调经济发展，园区经济主导城市发展， 导致城市建设过度强调产业集聚、园区集聚，生产空间挤压生活空间和生态空间。此次疫情再次反映出城市规划和建设需要统筹生产、生活、生态空间，合理布局城市公共安全基础设施，营造安全高效的生产生活环境，降低城区间的无效流动，以便采取差异化的措施，分片区防控，分片区复工生产，将疫情对城市的影响和冲击降到最低。同时，在重大公共安全事件发生时，城市规划“留白”显得非常必要。
战“ 疫” 中优等生的“硬核”表现
本次应对新冠肺炎疫情中，新加坡、上海等地精准高效的防控体系受到社会普遍赞誉，其良好经验值得总结和借鉴。
（一）新加坡：早防早控获得先机，体系健全临危不乱，分级诊疗运作高效
从2020年1月23日确诊第一例输入性病例起，到2月20日，新加坡一共确诊85例， 确诊感染率为1 . 4 7 人/ 十万人， 比我国同期感染率低3 . 9 6 人。已治愈3 7 例， 未出现死亡病例。在经历2 0 0 3 年SARS疫情的惨痛教训以后， 新加坡痛定思痛， 加快补齐公共卫生领域短板， 建立健全疫情防控机制和分级诊疗系统， 将疫情对国民健康和经济社会的影响降到较低水平， 被世界卫生组织（WHO）誉为“国际应对疫情的典范”。
1. 早防早控的监测预警是前哨。与WHO保持紧密合作， 提早部署疫情筛查，为新加坡防范疫情赢得了先机。2019年12月31 日，WHO通报武汉出现不明肺炎病例后，2020年1月2日，新加坡卫生部向全国所有医疗机构发出警报，要求对所有疑似肺炎患者开展筛查，并隔离有武汉旅行史的患者， 属全球最早。直到1 月23日，新加坡才出现首例输入病例，有超过二十天的时间做好物资和人员准备。
2. 科学完善的应急体系是利器。强有力的应急指挥机构、程序化的疫情响应方案、高效率的工作实施团队构成了新加坡应急管理体系的核心。在确诊病例当天，新加坡即按照预案成立跨部委联合工作组，由卫生部部长和国家发展部部长共同主持，联合教育部、人力部、交通部等协调应对疫情发展。这一预案于2003年SARS疫情后设立，主要由九人组成的部际委员会协调各部门的行动，提供战略和政治指导，在2009年的H1N1疫情期间得到进一步的强化和锤炼。1月27日（累计确诊7 例），新加坡启动了疾病暴发应对系统（简称DORSCON），将疫情预警级别定为第三级的黄色，对重点地区做出入境限制，并实施强制隔离；2月7日（累计确诊40例） 将预警级别上调至第二级的橙色， 与SARS和H1N1疫情同级，应对措施包括推迟或取消大型活动， 开展工作场所的日常健康检查， 开始员工轮岗计划，强化弱势群体保护等。在出现确诊病例后， 快速组建一支140人的政府联络追踪小组，赋予其超常规权力对确诊病例以及密切接触者做出详尽调查，以高度透明的信息披露缓解公众恐慌；重视流行病学追踪，由卫生部门进行病例的传播链条分析，实现全球首次抗体测试追踪感染源。
3. 高效有序的分级医疗是基石。由公立医院、社区医院和私人诊所构成的联动防御体系，保障了医疗资源高效使用。新加坡采取严格的社区家庭医疗诊所首诊制， 社区全科诊所承担80％的诊疗服务。疫情发生后，2月18日新加坡重新启用了公共卫生防范诊所计划（P H P C），激活了广泛分布在社区的873家私人诊所作为“传染病监测哨点”，而同期武汉、北京和上海发热门诊的数量分别仅有61、76和110家。PHPC同样建立于SARS疫情时期，政府组织一定资质的全科诊所申请加入该计划， 通过供应医疗物资和资金报酬，使其在发生公共卫生紧急情况时承担可疑病人筛查上报职责。体系内共享医疗信息，让众多社区全科诊所能够按照统一的标准诊断和上报， 最大限度地减少漏诊，避免了大量患者同时恐慌性挤兑稀缺的医疗资源，也为传染病例追溯提供了可靠的依据。
4. 广泛有力的经济支持是后盾。通过精细化的人员管控，避免社会秩序出现混乱，以普惠性的财政支持措施，降低疫情对经济发展的冲击。一方面，新加坡通过严格的法律手段，对确诊病例的密切接触者和从境外疫情核心区返回者实施隔离，但并未对普通人做出限制，最大程度地保障了社会的正常运转。另一方面，为帮助企业和家庭渡过难关，政府特别拨出64亿新币（约合人民币321.6亿元）， 其中， 8 亿新币用于支持前线抗疫，40亿新币用于向工人和企业提供“稳定与支援配套”计划， 16亿新币用于为普通家庭提供保障并为部分家庭提供“关怀与援助配套”计划。
（二）上海：织密防控网络， 做好应急储备，依靠社区力量
上海市人口密度大，流动人口多，疫情防控复杂严峻。在经历1988年甲肝大流行和2003年SARS 疫情之后，上海积累了应对重大公共卫生事件的经验，储备了雄厚的医疗资源，夯实了基层社会治理基础，提升了社会动员能力。截至2月20日，上海共确诊334例，位居全国第14位，确诊感染率为1.38人/十万人，防控效果良好。其防控经验可以总结为以下三点。
1.扎实织密疫情防控“三道防护圈”，打造防疫工作闭环。鉴于流动人口数量大，外部输入风险偏高的特点，上海市重点构建了道口和口岸、发热门诊、社区三道防护网络。在道口和口岸，配备警察、医生、辅警等6人工作小组，全面实施人员信息登记、测温、重点人员临时隔离观察措施，发热人员及时转送发热门诊。在发热门诊开展预检分诊，第一时间把发热病人与正常病人分流，减轻定点医院收治压力，避免交叉感染。在社区， 建立了由街道、派出所、社区卫生中心三方联动的上门面访机制，运用道口卫生检疫、社区排摸、个人健康主动申报三个渠道以及多源数据排摸重点人员，实施居家隔离和集中隔离观察。应用大数据分析， 形成信息汇集、推送、核查、反馈的工作闭环，将入沪通道筛查发现的重点人员转送至医疗机构、进行居家隔离或集中隔离观察。
2.用好应急医疗设施和人员储备，形成“战疫”的关键力量。上海建立的具有战略储备性质的公共卫生临床中心以及长期培养的社区全科医生，在此次“战疫”中发挥了关键作用。SARS疫情过后，上海在距离市中心60多公里的金山区，建成了专门用于收治传染病患者的三甲医院，平时用于传染病临床研究，疫情发生后发挥应急功能。此次疫情中，上海按照“集中患者、集中专家、集中资源、集中救治”原则，疑似病例在各家医疗机构集中收治，确诊后全部送往中心进行救治。中心在病毒基因序列分析、抗病毒药物筛选和患者救治方面走在全国前列。上海还率先培养全科医生， 要求全科医学系招生前就明确毕业后进入社区工作。这些全科医生经过高等医科院校5年正规培训，并在三甲医院实习，具备较强的传染病防范应对能力，是开展社区摸底排查和分级诊疗的主力。
3.强化属地管理责任和联防联控，延续“分块包干”制度。在应对甲肝和SARS疫情中，上海市均以属地管理责任强化为基础， 收效良好，此次疫情中延续并创新了以往行之有效的管控手段。根据“能纳入属地的都要纳入，属地能统管的要能管尽管”的原则， 把区、街镇的管理力量大量下沉， 条块结合、条块联动，采取“街区包干、楼宇包干、楼组包干、村组包干、市场包干”方式，配备医生、警察、居委三人小组， 承担健康状况筛查、重点人员看管、日常生活服务等工作，精准管理和服务社区居民。
加快提升大城市“免疫力”的建议
随着城镇化进程加速， 人口大量聚集，大城市发生新型“城市病”已难以避免。加快提升大城市的“免疫力”，建设“健康城市”，改善人居环境，需要完善城市应急体系建设，加快推动城市公共安全治理体系和治理能力现代化。
（一）完善城市应急管理体系建设
深入研究国内外公共安全事件的特点，推进应急管理体系组织重构、流程再造，提高应急指挥决策的效率。近期要深化应急管理体制改革，进一步理顺应急管理部门和专业部门的关系，建立标准化应急指挥体系，健全高效指挥链， 着力构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下协同的应急管理体制，提升应急响应处置能力。围绕集中高效、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合的目标，着力构建城市统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为应急管理体系建设的重要内容，完善产业支撑、产能保障、调度机制、储备体系等各环节工作机制和应急预案，确保应急物资关键时刻保障有力。组建专业应急队伍，重视应急管理培训， 健全考核、资格认定机制，不断提升消防队、城市搜救队和医疗队等应急救援队的能力建设。广泛动员企业、社会组织、市民参与应急防控，组织开展应急防控教育、培训和演练，形成应急防控合力。
（二）加强应急防控体系建设
坚持综合协调、分类指导、属地管理和精准施策的原则，健全市、区、街道、社区四级应急防控体系及责任体系，同时，结合网格化的社会治理机制， 把防控体系触角延伸至网格、小区和楼栋， 建立横向到边、纵向到底、全面覆盖、分工协作、信息共享的网络化、常态化的防控体系。健全城市应急防控预案体系， 完善应急防控预测预警、风险控制、信息报送和协调联动机制， 引导专家和相关人员参与对公共安全事件的风险评估， 做到平时预防、急时预警。优先做好交通、市政、基本公共服务等城市生命线系统的应急预案，特别是紧急状态下城市交通、医疗卫生等分级管理和控制，保障紧急出行和救治稳定高效。加大公共卫生投入力度，不断完善分级诊疗制度，充实社区防控能力，健全市、区、街镇、社区四级公共卫生防控系统。“十四五”时期，重点关注城市医院、社区医疗救助站、临时避难场所等的建设，不断完善综合医院与社区医院联动的智慧医疗应急救助信息服务平台，建立健全城市公共卫生服务体系和应急防控体系。
（三）科学谋划应急空间保障体系
统筹规划城市群和都市圈的生产、生态、生态空间，高度重视城市群和都市圈内应急管理体系和公共卫生服务体系共建共享， 科学布局应急物资储备基地和传染病收治医院，作为永久性危机处理的备用系统。重视国土空间规划对应急情况的“ 留白”“ 留绿”，加强对城市生态空间的立法保护， 实施严格项目准入清单，明确在特殊时期允许在最短的时间内“冷启动”。注重“留白”“ 留绿” 空间的基础设施衔接，预留应急改造设计的空间， 提高城市空间模块化再利用的条件。结合优质生活圈的建设，改造提升社区公共消防、公共配电、公共安全等基础设施， 增强社区医院、学校、体育馆、图书馆、党建中心、社区综合体等公共服务设施在应急管理中的地位和作用，激活社区“微空间”的功能，在紧急情况下把社区“微空间”即刻整合进应急管理体系。同时，结合老旧小区改造，加快提升老旧建筑给水系统、排水系统、通风系统等能力， 防范疾病通过建筑公共设施传播。
（四）加强应急物资储备体系建设
应急防控物资储备“宁可备而不用，不可用而不备”。及时开展城市应急防控设施、设备、物资及资源普查，摸清应急物资的数量、质量、分布、权属单位等基本信息，加强应急物资储备登记管理。加快建立以城市为主、各区县为辅的应急物资储备体系，按地域分布和人口数量建立综合性应急储备库，分片区设立应急物资储备中心，协同管理、统一调度。不断充实社区应急物资储备能力，开展社区设施即时互助备份，初步形成基本防护、生活物资联合保障网， 提高社区“韧性”。根据应急物资稀缺程度，开展实物、资金和生产能力三种形式的储备，对稀缺应急物资采用实物储备，对有效期短、市场供应充足的应急物资采取资金储备，对辖区内生产能力大的应急物资以与生产企业签协议的方式开展能力储备，提高物资储备效率。加强应急网络平台建设，汇聚各行业应急专家、应急队伍、应急设备、应急物资信息，加强物资储备信息和调用调控模块的协调互动，提高应对公共安全事件的信息化手段。
（五）加快建设智慧城市管理体系
以智慧城市建设为抓手，以统一阐述各专业信息的数据定义和标准为前提，应用大数据、物联网、云计算等新一代信息技术，实时汇集城市各种时空数据，不断完善“城市大脑”架构，提高应急管理的科技赋能。近期要加快打通公共部门“数据烟囱”，健全跨部门、跨领域数据共享流通机制，推动城市运行“一网统管”、政务服务“一网通办”，提高数据治理综合效率。同时，进一步整合城市基础、政务服务、交通运输等动态数据，嵌入城市地理信息模型，打造充分感知、互联互通、融合共享、业务协同、按需服务的智慧化服务环境，提高政府决策科学化、合理化、民主化水平。强化大数据挖掘分析和评估使用，健全公共安全事件风险预警、预报机制， 真正做到早发现、早报告、早处置。（参考文献略）
作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所