樊 烨 龙粤泉 李昱霖
改革开放以来，我国东部沿海地区通过积极承接国际产业转移，发展外向型加工贸易，逐步形成了以制造业为核心、较为完备的产业体系，推动了经济社会的快速发展，但是西部地区发展相对缓慢，我国经济增长和区域发展不平衡现象较为明显。党的十九大提出，要加快实施区域协调发展战略，贯彻新发展理念，建设现代化经济体系。这样的背景下，自东向西的产业转移政策成为了实现该目标的重要抓手。其中制造业无疑成为了该政策实施的重点领域。政策制定希望在促进区域平衡的同时， 可以最终缓解发达国家“制造业回归”和东南亚等国家和地区制造业成本优势凸显带来的双重挤压。而政策实践过程中结果并未如预期， 有必要对该政策进行分析评估，以使“十四五”期间区域发展更加均衡、产业发展更有竞争力。
产业转移理论和现状
“产业梯度转移”理论是伴随着改革开放初期，大量外资企业的进入而引入国内的，并进入政策研究制定者视野。“七五”“八五” 计划中“实行沿海地区优先开放战略，以部分地区的先富带动后富， 最后达到共同富裕”的有关表述， 也推动这一理论的“中国化”。2018年11月，党中央、国务院印发的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，要以承接产业转移示范区、跨省合作园区等为平台，支持发达地区与欠发达地区共建产业合作基地和资源深加工基地；鼓励生态收益地区与生态保护地区、流域下游与流域上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系；加强产业转移承接过程中的环境监督，防止跨区域污染转移。
可以这样认为，产业梯度转移理论来源于对于国际产业转移历史和经验的概括，是对经济发展客观规律的认识。其基本理论基础是弗农（Vernon）产品生命周期理论和小岛清等的雁阵理论。弗农（1966）将产品生命周期划分为新产品、走向成熟产品、标准化产品三个阶段，不同周期的企业对生产成本敏感度不同。当产品进入标准化生产阶段后，往往会产生生产环节的区位变化或产业转移。雁阵模型最早由赤松要 （K.Akamatsu） 提出，小岛清（K.Kojima）使用比较成本理论较为深入地阐述了其发生机理，他将产业发展分为进口、本地生产、出口三个阶段，并提出了“顺贸易导向”的海外投资主张 （Pro-trade-oriented FDI，PROT-FDI） 。
近年来学者们也逐步将研究视角转移到对“产业梯度转移理论的约束条件”的研究上来。不少学者认为雁阵式等产业梯度转移完全可以发生在不同地区之间。但实际上，这两类理论都是针对国际产业转移现象的概括，未考虑空间大小和距离等因素，致使其对于国内产业转移现象的解释力不足。受要素流动、产业集聚等市场因素和区域产业发展管理体制等政策因素的影响，产业转移难以顺利进行。邹俊煜（2011）认为在市场经济条件下，当存在国与国之间进行产业输出与输入时，必须要求土地与劳动均不可流动。刘友金和吕政（2012）认为“产业梯度转移理论”的约束条件包括劳动力的非流动性，同类产业在不同经济空间内具有基本相同的效率，政府不会直接干预经济的运行和经济发达地区主导产业处于创新阶段等。只有当这些条件都具备时，产业和要素的转移才能顺利实施。
从笔者的调研情况来看，一方面东部沿海发达地区受高端制造回流和中低端向新兴市场转移的双重挤压，导致部分产业外迁。2018 年，广东省共有588家外商投资制造业企业撤离。而另一方面，部分中西部省份似乎也不愿承接东部地区的产业“外溢”（往往是低附加值环节或落后产能），而是聚焦发展高新技术产业，力图实现弯道超车，地区间产业转移明显滞缓。
（1）传统产业并未向中西部大规模转移。实际上，我国目前区域经济发展分化态势明显、发展动力极化现象日益突出，企业、人才、资金等“东南飞”依然是常态。2012年至2018年，北方地区经济总量占全国的比重从42.8%下降到38.5%，全国经济重心进一步南移。其中东北地区表现更为明显， 经济总量占全国的比重从8.7%下降到6.2%，常住人口减少137万，多数是年轻人和科技人才。这主要是由于，目前产业的复杂程度对工人技术水平、企业管理水平和产业集群发展等提出了较高的要求，使得我国东部沿海地区制造业综合成本相对于中西部省份、大部分东南亚和南亚国家，仍存在比较优势。以纺织服装产业为例，尽管部分劳动密集型的生产环节已经或正在向东南亚和南亚国家转移，但面料生产、印染等环节仍集中在我国。劳动密集型的生产环节未大规模向我国中西部转移的主要原因，是规避欧美等国家贸易壁垒的需要和纺织品长距离运输成本较高。实际上，东部不少地方纺织企业为降低劳动成本，通过季节性地引入来自新疆等西部地区的工人，产品仍具有较强国际竞争力。总的来看，目前产业向西部的转移和外迁并没有大规模出现，根本还是当前环境不能为企业自身成长和扩张市场提供动力支持。
（2）部分中西部省份更倾向于跨越式布局新兴产业。一方面， 东部地区企业搬迁成本较高，转移需要有关企业或承接地承担硬性的沉没成本和软性的产业集聚效应损失。以化工产业为例，企业搬迁就意味着生产装置的基本报废，原工厂所在地还可能承担高昂的环境治理成本。部分到湖北、贵州发展的化工企业反映，若不是江苏、浙江、广东等地从环保、用地等方面限制化工产业发展，很难下决心迁到中西部省份。另一方面，新兴产业增速快、带动性强，尽管存在一定的风险，但也有实现“弯道超车”的可能，近年来成为中西部地方政府的普遍选择。本世纪初，四川、重庆等地利用劳动力数量多、成本相对较低的优势，直接承接笔记本电脑、手机装配等电子加工业，从无到有形成产业集群。2018 年，四川省电子信息产业实现主营业务收入9258亿元，居中西部第一，全球约一半笔记本电脑的CPU 在四川封装测试。近两年，安徽合肥、湖北武汉等地加大资源配套力度，吸引面板显示、集成电路等投资密度大、技术含量高的产业落地，从无到有成为我国重要电子信息产业基地。贵州大数据、宁夏煤化工等都是各地力图实现跨越式发展的典型案例。
我国产业转移滞缓的主要原因
结合上述理论和我国经济发展实际，笔者认为，我国产业转移滞缓的原因主要有以下几方面。
（一）劳动力等生产要素的充分流动“替代”了产业的转移。改革开放以来，我国对要素流动的限制越来越少，得风气之先的东部沿海地区吸纳了中西部大量的劳动力、人才和资本，使得要素供给弹性非常大，外来劳动力实际工资增长缓慢，保持了长期的国际竞争力。同时，由于劳动力流动导致各地区名义工资趋同，加上通过长期实践和经验积累，东部地区以劳动生产率为代表的劳动力质量明显高于中西部，使得东部地区在经过长期快速发展之后，仍然保持了劳动力的比较优势，向中西部的产业转移难以实现企业成本的明显下降， 区域间产业转移滞缓。换句话说， 劳动力的跨区流动代替了一部分产业区域转移。实际上，转移到江西、湖北等地的企业普遍反映招工难，湖北振华宇科等企业称劳务中介招工人头费达600-1000元/人； 贵州、陕西的很多劳动密集型企业表示其生产成本高于沿海地区。调研中发现，为获取企业发展所需的、无法流动的土地资源，是东部地区企业向中西部转移的主要原因。浙江台州商会反映东部产业园区用地紧张，一些厂房已经建到了24层。瀚宇药业反映，其新建投资项目在深圳只能拿到15亩工业用地，而在湖北黄陂可以拿到300多亩，只有去中西部才能够满足企业未来发展需求。
（二）产业集聚发展的趋势“阻碍”了企业的分散流动。产业集聚发展是经济发展的客观规律，其主要特点，一是“极化效应”，即先发地区可以不断积累有利因素，而这些有利因素又反过来促进经济的进一步发展，提高增长速度、扩大影响范围。二是“锁定效应”，即一旦形成产业集聚，集群内企业优势将长期存在。而单个企业向中西部转移将可能失去原集群内的专业化市场、产业链上下游的配套厂商、客户群体以及独特的产业文化和制度环境，企业的生产效率大大降低，长期生存和发展存在困难。一些企业反映，虽然通过“集群”招商在中西部落地，也获得了政府提供的各种优惠，但由于当地未能形成产业集聚，优惠政策到期后还是不得不离开，情况好些的还能回到东部集聚区，另一些企业就变成了“吃政策”专业户。贵州遵义经济开发区反映，其前几年从深圳招商来的手机制造、轻工、玩具等企业，由于原料、销售两头在外，需要补贴运费等才能正常生产经营。近几年地方财政困难，补贴无法及时兑现，已有多家企业陷入困境。此外，一些落地企业反映，由于当地缺乏电镀、印染等环境影响较大的产业配套，企业生产成本居高不下。我国不少外迁企业回流的重要原因也是国外无法形成产业集聚，只能轻资产运营赚快钱。
（三）目前的产业聚集区管理体制“增加”了产业转移的制度性成本。1984年我国第一个经济开发区设立以来，经开区、高新区、产业园区等各种形式的产业集聚区成为我国实施增量改革的主要领域、对外开放的重要载体，为实现经济快速发展、引进国外资金技术、构建产业基础、培育产业工人等发挥了巨大作用。但随着经济发展，这些产业聚集区从省到县、全面开花，其既保留行政级别又市场化运营的管理体制，导致分割资源、阻碍转移、干预市场等一系列问题， 增加了企业转移的制度成本。如部分开发区担心产业转移影响税收， 阻碍园区内企业外地设厂，排斥经营模式、管理模式创新。又如地方各级政府在博弈中层层分割工业用地指标，而园区之间又缺乏用地指标流转机制，导致大的项目落不下来、小的项目不愿意要。近年来出现的建立飞地园区、签订利益分成协议等，是在现行开发区管理体制下推动产业转移跨区合作的有益尝试。但由于“飞出”“飞入”地隶属不同行政机构，且不具备完全的市场主体地位，难以形成长期的牢固的利益纽带，合作往往前热后冷，无法实现园区和企业的长期发展。
（四）其他因素。同东部沿海省份相比，企业在中西部发展普遍面临一些困难和问题。一是交通能源城市服务等基础设施建设滞后。一些企业反映，东部地区运输条件明显优于中西部地区，加上本地市场容量小，企业从运输成本和运输时间的角度考虑，转移到中西部地区存在较大劣势；一些地区存在限电和电压不稳问题，直接影响企业生产经营；教育、医疗等服务的数量质量同东部地区相比差距较大， 高素质人才难以扎根，随迁员工流失严重，影响企业竞争力。陕西正泰反映，2012年公司成立至今，技术人才已经流失了1/3。贵阳大数据企业普遍表示，为留住软件工程师，其开出的薪水要高于北京。二是营商环境差异。不少企业认为， 中西部在市场经济观念，对外开放程度，投资、税收等政策灵活程度，政府办事效率等方面同东部沿海地区存在差异，影响企业经营效率。一些企业还特别提出，担心地方不兑现招商引资时承诺的优惠条件，甚至可能“关门打狗”等。陕西、湖北、贵州部分园区也坦承， 近年来招商成本越来越高，政府一些承诺难以及时兑现。三是人缘地缘亲缘不足。不少东部企业家在家乡创业，管理层也大多来自本地， 来到中西部后商业文化等方面差异较大，难以充分发挥企业家才能。反之，打亲情牌也是不少地方招商的重要手段。此外，企业的转移客观上存在原有投资的沉没成本和转移过程中产生的转移成本等，“搬迁式”转移动力不足。
政策建议
产业转移工作涉及领域广、参与主体多，需要在诸多政策目标之间实现平衡。一方面，要立足优化自身发展环境，着力降低产业转移在我国国内遇到的“阻力”，努力实现区域协调发展。另一方面， 要提升我国产业发展的国际“吸引力”，在帮助企业化解外迁压力、防止产业“空心化”的同时，继续保持合理工资水平，不断提升人民群众生活质量。
（一）加强产业承接转移工作的顶层设计和协调指导。一是中央统筹具有重大战略意义的产业布局和科技创新产业化项目，积极探索区域合作、创新发展的新体制。二是指导各地做好产业发展和承接转移的规划衔接、政策协调、信息共享、协同监管等，逐步建立分层管理协同治理的新机制。三是推进不同层级、不同功能产业园区融合发展，整合管理机构，共享政策红利，积极探索园区管理和建设主体市场化改革。四是支持中西部地区承接能够发挥地方特色、具有综合成本优势的产业。
（二）加快中西部基础设施建设和区域产业集群发展。提升中西部地区“硬件”“软件”实力， 是提高产业发展吸引力，实现产业转移的根本保障。一是加快中西部地区中心城市和城市群基础设施建设，逐步提升人民生活质量，催生创造新的市场需求。二是进一步优化完善铁路路网布局、提高运行效率，逐步建立运输服务一体高效的综合交通运输体系，着力降低交通物流成本。三是加大中西部电网建设和改造力度，继续强化完善电网网架结构，满足产业发展快速增长的用电需求。四是鼓励有条件的地方以生产协作网络、投资销售网络建设为重点发展生产性服务业， 提升产业集群制度、技术、组织创新能力，发展壮大已有产业集群。五是鼓励重点引进国外实力强的产业链龙头企业，通过直接承接国内外高端产业转移构建新产业集群。
（三）控制企业经营成本快速上涨。从全球产业转移的历史来看，某地企业经营成本的整体性、持续性上升，是导致产业单向转移的最重要因素。我国人口基数大、劳动力数量多，但随着经济发展， 劳动力综合成本整体性上升的趋势已经形成，而维持较高的工资水平和生活质量，也是实现经济高质量发展、倒逼产业转型升级、满足人民群众对美好生活向往的必然要求。这就要求我们在降低企业其他方面成本上多下功夫。一是继续推进减税降费、简政放权，同时研究高新技术企业认定、药品生产许可证、GMP证书、贸易便利化资质等跨省转移认可制度，切实降低企业经营和转移的成本。二是稳步扩大金融业对外开放，拓宽“一大一小”（即投资额50亿元以上大项目和中小企业融资）融资渠道、降低融资成本。三是继续扩大对外开放。加强双边、多边合作，逐步减弱各种形式的贸易壁垒；加大引才引智力度，支持有条件的地方探索有序开放对外劳务市场。劳动力（而不是人口）的有序流动，是减轻企业外迁压力的重要手段。
（四）深化产业园区管理体制改革。为充分发挥市场在产业转移合作中的作用，提高各类资源要素的利用效率，必须坚持市场导向的产业园区管理体制改革。一是优化园区管理模式：加快政区一体化建设，剥离产业园区的社会管理职能；转变产业园区运营方式，明确园区管委会职能，积极探索园区所有权、运营权分离改革。二是提升园区服务能力和水平：整合各方资源，组建技术开发、担保融资等市场化服务平台和专业化服务公司； 以企业为主体，对产业园区或“区中园”实行整体性建设运营，积极发挥民营经济、外资经济在园区建设和管理中的作用。三是加强园区间竞争合作：创新园区考核机制， 加快建立以质量和效益为核心的“亩均效益”综合评价体系，提高资源利用效率；积极探索开展跨区域园区经营主体的兼并重组。（参考文献略）
作者单位：中国社会科学院研究生院/国务院发展研究中心机关服务中心/ 《中国发展观察》杂志社