樊士德 颜 瑾
改革开放以来，我国人口在城乡间、区域间、部门间、产业间的流动总体呈现逐步扩大的态势。截至2019年，流动人口规模达2.36亿，相当于每六个人中就有一个属于流动人口。就短期来看， 2015-2019年五年的流动人口规模呈现环比下降的态势，分别减少了0.05亿人、0.03亿人、0.01亿人、0.02亿人。那么，未来流动人口将呈现什么样的演进趋势？ 显然，这会受到户籍、城镇化、收入、地区间竞争等众多因素的影响。根据国家卫生健康委流动人口服务中心、中国社会科学院人口与劳动经济研究所、中国人口与发展研究中心、中国人民大学人口与发展研究中心四家单位2019年联合发布的《中国城市流动人口社会融合评估报告》，子女教育问题成为未来流动人口决定回流还是扎根城市的两大制约因素之一。为了解决这一问题， 国家制定了系列政策。那么，长期以来，我国流动人口子女义务教育政策呈现什么样的演进脉络？又具有什么样的阶段性特征？其内在机制何在？探究这一问题具有重要的理论价值和现实意义。
我国流动人口随迁子女规模
近年来，我国流动人口随迁子女情况，在教育部发布的历年《全国教育事业发展统计公报》中得到反映，在这一公报中所指的随迁子女是指户籍登记在外省（区、市）、本省外县（区）的乡村，随务工父母到输入地的城区、镇区（同住）并接受义务教育的适龄儿童少年。具体情况如图1所示。
2009-2018年，全国义务教育阶段在校生中进城务工人员随迁子女规模除了2013年出现短期波动之外，总体呈现逐步递增的态势，2009年为997.10万人，2018 年达到1424.04万人，相比2009 年净增4 2 6 . 9 4 万人， 年均增长4.04%。其中，以进城务工人员随迁子女在小学就读为主，2009年为750.77万人，2018年为1048.39 万人，分别占相应年份所有在校生的75.30%和73.62%。2018年进城务工人员随迁子女在小学就读人数净增297.62万人，年均增长3.78%。尽管进城务工人员随迁子女在初中就读比例相对较少， 2009年和2018年分别占相应年份所有在校生的24.70%和26.38%， 但总体规模除了在2012、2013 年和2 0 1 4 年这三年期间出现波动之外，总体呈现递增的态势， 2018年相比2009年， 年均增长4.80%，增长速度比在小学就读低1.02个百分点。
从近年来可以获得的流动人口携带子女外流的年龄结构来看， 如图2所示，在流动人口随迁子女中，2000-2015年，6-14岁和0-17岁年龄段均呈现递增态势，0-17岁的流动人口随迁子女由2000年的1982 万人增加到2015年的3426万人， 年均增长3.72%；6-14岁的流动人口随迁子女由2000年的926万人增加到2015年的1346万人，年均增长2.52%。在0-17岁的流动人口随迁子女中，6-14岁的比重2000年、2005年、2010年、2015年四年分别占46.72%、44.45%、38.90%和39.29%，尽管占比较高，但并未达到50%，而且总体呈现逐步递减的态势。
我国流动人口子女义务教育政策演进特征
我国流动人口子女义务教育政策的演进，与流动人口尤其是劳动力流动政策的演化脉络密不可分。总的来看，由“严格控制流动”转向“防范管制式的有限流动”，又递进到“允许流动”，再到目前最新的“规范流动”，构成了我国人口和劳动力流动政策的主要演化脉络。
20世纪90年代之前，我国对于人口和劳动力流动实行严格控制的户籍管理制度，体现在直到1989 年国务院仍发布《关于严格控制农民工外出的紧急通知》。与此同时， 自2 0 世纪8 0 年代开始的人口和劳动力流动在这一期间不仅规模相对较小，而且基本是劳动者自身的流动，携带子女流动的较为鲜见。这也决定了在该阶段并未因人口流动，而产生与之对应的流动人口子女义务教育政策。故这里着重梳理20世纪90年代以后我国流动人口子女义务教育的政策文本，并考察相应的政策演进过程、演化脉络和阶段性特征。具体来说，我国流动人口子女义务教育政策演进可以分为以下四个阶段：
第一阶段（1992—2000年）： 以借读为主的限制流动阶段。1992 年邓小平南方谈话后，人口和劳动力流动由严格限制开始转向默许和防范管制式的有限流动，人口和劳动力携带子女流动模式也随之出现，进而诱导产生流动人口子女教育相应的法律法规和政策。最先的政策规定为1992年国家教育委员会发布的《中华人民共和国义务教育法实施细则》，具体规定为“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读”。“批准”“申请”等一系列字眼构成了流动人口子女“限制”流动的典型特征，即使允许流动，但主要以被排挤在城镇义务教育系统之外的“借读”模式为主导。再到1996年的《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，规定“应由其父母或者其他监护人，持流入地暂住证， 向流入地住所附近中小学提出申请”。又到1998年的《流动儿童少年就学暂行办法》，更是直接规定“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府应严格控制义务教育阶段适龄儿童少年外流”。其中，“申请”“严格控制外流”等构成主要特征，相比之前的政策规定，“除了在全日制公办小学借读之外”， “也可入民办学校、全日制公办中小学附属教学班（组）以及专门招收流动儿童少年的简易学校接受义务教育。”
第二阶段（2001—2005年）： 以“两为主”为特征的积极探索阶段。这一阶段的特征主要体现在以下两个方面：一方面，以解决流动人口子女教育问题为导向，明确了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”即“两为主”的原则；另一方面，明确了“流入地政府”与“流出地政府” 两方面的责任，相比第一阶段， 明确了“流入地政府”的“主要责任”，由“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会”转向“以流入地区政府管理为主”，由以往的“不愿承担、排外”等特征转向“即使被迫、但必须承担”的特征。尽管明确了流入地政府的主要责任，但是相关规定并未明确其具体责任，比如在流动人口和劳动力非常关心的教育费用方面，也只是规定“采取措施，切实减轻进城务工就业农民子女教育费用负担”。与此同时，还明确了“流出地政府” 的责任，“进城务工就业农民流出地政府要积极配合流入地政府做好外出务工就业农民子女义务教育工作。流出地政府要建立健全有关制度，做好各项服务工作， 禁止在办理转学手续时向学生收取费用”。不仅明确了流出地政府做好流出人口子女义务教育的转学工作，并禁止收取转学费用，而且还对返流人口子女教育转回工作和同样禁止收费做了具体规定，相比流入地政府更为明确。
第三阶段（2006—2013年）： 以“保障平等”为特征的目标明确阶段。在这一阶段，“保障农民工子女平等接受义务教育”成为流动人口子女教育政策的主旋律和主要目标。这一规定首次在2016年1月国务院发布的《关于解决农民工问题的若干意见》中加以明确。此外， 对“两为主”的原则做了进一步细化。如“以全日制公办中小学为主接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费”； “城市公办学校对农民工子女接受义务教育要与当地学生在收费、管理等方面同等对待，不得违反国家规定向农民工子女加收借读费及其他任何费用”；“输入地政府对委托承担农民工子女义务教育的民办学校，要在办学经费、师资培训等方面给予支持和指导，提高办学质量”等等。到2016年的6月，进一步上升到法律层面， 《中华人民共和国义务教育法（修订）》明确规定“ 父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。随后，2010年7月的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》还在“两为主” 的基础上，要求输入地政府研究制定流动人口子女义务教育后在当地参加升学考试的具体办法。2011年2月的《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》、2012年6月的《国家教育事业发展第十二个五年规划》以及2012年9月的《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》还分别对流动人口融入与落户城镇问题、政府购买民办学校服务的方式缓解公办学校义务教育供给不足的困境等进行了明确。截至2012年底，全国大部分地区针对流动人口子女在流入地参加高考问题出台了具体政策，便是典型例证。
第四阶段（2014年至今）：以“两纳入”为主的深度推进阶段。2014年3月的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》明确指出要充分发挥信息化的功能，建立健全全国中小学生学籍信息管理系统，在此基础上将农民工随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，即开始向“两纳入” 的模式转向，这是对“两为主”的进一步深化。“以流入地区政府管理为主”，一方面，需要流入地各级政府将流入人口子女义务教育纳入本地的教育发展规划，换言之，流入地政府需要将外流人口子女的教育问题作为不可分割的一部分即作为有机整体来进行统筹规划；另一方面，需要流入地各级政府将流动人口子女义务教育纳入财政保障范畴，也就是抓住了问题的根本，需要流入地政府从根本上解决流动人口子女义务教育带来的教育经费和成本的增加。事实上，无论是“两为主”还是在此基础上的“两纳入”，最终追求的目标均是“保障流动人口子女平等接受义务教育的权利”。从解决这一问题涉及的部门来看，离不开多个部门的协同，包括教育部门、发展改革部门、公安部门、财政部门、人力资源社会保障部门、住房保障部门等。如何从根本上保障平等受教育的权利，2014年9月国务院发布的《关于进一步做好为农民工服务工作的意见》规定，“公办义务教育学校要普遍对农民工随迁子女开放，与城镇户籍学生混合编班，统一管理”。这一政策规定相比以往有显著的改进，流动人口子女与城镇户籍本地学生混合编班， 一体化管理。尽管在实际运行过程中并未从根本上落实，但是毕竟实现了政策上“零”的突破。2016 年7月，国务院发布《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》，更进一步在“实现混合编班和统一管理” 的基础上，明确指出“促进随迁子女融入学校和社区，公办和民办学校都不得向随迁子女收取有别于本地户籍学生的任何费用”。这一阶段的“深度推进”特征还体现在可以充分发挥全国中小学生学籍信息管理系统数据的功能，推动“两免一补”资金和生均公用经费基准定额资金随学生流动可携带， 以适应流动人口“钟摆式”或“浮萍式”的外流不确定性特征。与此同时，在上一阶段全国大部分省份出台流动人口子女在流入地参加高考的政策基础上，要求“进一步完善随迁子女接受义务教育后在流入地参加升学考试的政策措施”。这些内容均在2017年1月国务院发布的《国家教育事业发展“十三五”规划》中明确指出。
主要结论与政策格局前瞻
自20世纪90年代以来，我国流动人口子女义务教育的政策规制先后经历了以“借读为主”的限制流动（1 9 9 2 – 2 0 0 0 年）、以“两为主”的积极探索（2 0 0 1 – 2 0 0 5 年）、以“保障平等”的目标明确（2 0 0 6 – 2 0 1 3 年）以及以“两纳入”为主的深度推进（2 0 14年至今）等四个阶段。其内在的逻辑演进路径为：相比20世纪90年代以前，随着流动人口子女义务教育成为问题，流动人口子女义务教育政策发生制度诱致性变迁，由政策空白转为被动的政策出台， 随之走向政策的积极应对，明确了流入地政府和学校的责任和主体，再到追求更高层次的保障流动人口子女平等义务教育权利阶段，最后到截至目前的纳入流入地区域教育规划与纳入财政保障的统筹推进阶段。
就下一步的流动人口子女义务教育政策演进趋势来看，将呈现以下几个方面的典型特征：
首先，就政策目标来看，中央将从根本上解决长期以来流动人口子女义务教育存在的二元结构失衡问题，尤其是东部地区、中部地区和西部地区不同区域和空间及其内部发展不均衡的问题，最终推进流动人口子女能够平等享受真正意义上的义务教育与教育公平（起点公平、过程公平和结果公平）。其次，从机制设计上，政策顶层设计将进一步权衡和优化中央政府、流入地政府、流出地政府、流动人口、城市户籍居民等多重主体之间在教育财政、教育资源和要素等多方面的博弈，尤其调动流入地政府、流出地政府以及省、市、区县各级政府的主动性和积极性， 实现其与中央政策目标上的激励相容，由以往相互间的“行政壁垒和区域竞争” 转向“统一框架和区域协同”。最后，目前的“两纳入”即“纳入本地的教育发展规划”“纳入财政保障范畴”，其根本问题是后者，也就是如何从根本上解决流动人口子女义务教育的经费保障问题。未来的政策设计需要由目前以“区县一级财政占主导” 向“中央、省、市、区县之间合理划分”转变，在这一过程中尤其需要改变以往政策设计的模糊性和抽象性，注重政策的明确性和具体可操作性。（本文系国家社会科学基金年度项目“精准扶贫背景下中国劳动力流动的减贫效应与政策研究” （ 批准号： 1 8 B J L 1 2 4 ） 的阶段性成果， 同时也感谢江苏高校“青蓝工程” （苏教办师﹝2017﹞5号）资助） （参考文献略）
作者单位：南京审计大学经济学院