本刊记者 杜悦英
2020，2022，2025——三个年份，标刻出中国积极推进塑料污染治理的崭新愿景。
今年1月，国家发展改革委、生态环境部印发《关于进一步加强塑料污染治理的意见》（以下简称《意见》），提出积极应对塑料污染，有序禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用，积极推广可循环易回收可降解替代产品，增加绿色产品供给，规范塑料废弃物回收利用，建立健全各环节管理制度，有力有序有效治理塑料污染的一系列政策措施。
此前在2019年9月，《意见》由中央深改委第十次会议审议通过。
《意见》特别提出，加强塑料污染治理的主要目标是：到2020年率先在部分地区、部分领域禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用。到2022年一次性塑料制品消费量明显减少，替代产品得到推广，塑料废弃物资源化能源化利用比例大幅提升；在塑料污染问题突出领域和电商、快递、外卖等新兴领域，形成一批可复制、可推广的塑料减量和绿色物流模式。到2025 年塑料制品生产、流通、消费和回收处置等环节的管理制度基本建立，多元共治体系基本形成，替代产品开发应用水平进一步提升，重点城市塑料垃圾填埋量大幅降低， 塑料污染得到有效控制。
《中国发展观察》杂志记者采访的多位专家和行业人士认为， 与国务院办公厅2007年印发的《关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（即坊间普遍所称的“限塑令”）、2017年印发的《禁止洋垃圾入境推进固体废物进口管理制度改革实施方案》，以及2018年住建部《关于加快推进部分重点城市生活垃圾分类工作的通知》等涉及塑料污染治理的文件内容相比，《意见》系统、全面，直面国内生产生活方式转变和新兴业态发展带来的塑料污染治理工作的新形势、新挑战，响应全球共同应对塑料污染的相关倡议，从禁止、限制部分塑料制品的生产、销售和使用，推广应用替代产品和模式，规范塑料废弃物回收利用和处置，完善支撑保障体系，强化组织实施等方面着手， 并对相应的目标及实现时间表、地区甚至场景予以明确。
“这意味着我们的塑料污染治理事业将开启一个崭新的局面”。国务院发展研究中心社会发展研究部研究员周宏春表示。
新局“新”在何处？
源头减量，塑料污染治理的第一要务
《意见》指出“强化源头治理”，并明确提出：禁止生产和销售厚度小于0.025毫米的超薄塑料购物袋、厚度小于0.01毫米的聚乙烯农用地膜。禁止以医疗废物为原料制造塑料制品。全面禁止废塑料进口。到2020年底，禁止生产和销售一次性发泡塑料餐具、一次性塑料棉签；禁止生产含塑料微珠的日化产品。到2022年底，禁止销售含塑料微珠的日化产品。此外，《意见》对于不可降解塑料袋，一次性塑料餐具，宾馆、酒店一次性塑料用品，快递塑料包装亦提出了相应的禁止、限制使用要求。
“从源头减少塑料袋等一次性塑料制品的生产和使用十分重要”，周宏春认为。他表示，自2008年6月1日“限塑令”实施以来，各地采取了“回收利用为主、替代为辅、区别对待、综合防治” 的措施，强化管理，因乱扔塑料餐盒引起的铁路两侧“白色污染”问题得以较大改观，“环保袋”“菜篮子”的使用亦有所增加。有统计显示，在2008年至2018年“限塑令” 实施的十年间，超市、商场的塑料袋使用量累计减少140万吨左右，但从总体来看，“限塑令”的实施并未收到预期效果，也不能满足新的形势要求了。
有针对“限塑令”实施情况展开的实地调研结果显示亦得出了同样的结论。由90多位团体成员、23 名个人成员共同组成的环保公益行动平台“零废弃联盟”在2018年发布了一份题为《十年“限塑令” 商家执行情况调研报告》，调研地点包括北京、深圳、沈阳、合肥、宁波、洛阳、景德镇乐平市、自贡市荣县和阜阳市颍州区三合镇等九个市（县、镇），共计1101家线下门店。
据调研结果显示，商品零售场所执行“限塑令”的总体情况不容乐观。1101家线下门店中，979家提供塑料袋，同时做到标识完全合规、厚度达标、进行收费三项要求的门店只有89家，占9.1%；同时做到以上三项，且明码标价和列入凭证，亦即遵守“限塑令”所有规定的，只有36家，仅占3.7%。
调研发现，不合规塑料袋占样本总数的78%，源头销售违规塑料袋的情况较为普遍。除大型超市和全国连锁便利店之外，塑料袋收费几乎未得到有效执行。更值得注意的是大型超市和全国连锁便利店虽然对“限塑令”各项指标的执行最为严格，但它们同时提供消费者平口袋、保鲜膜等其他塑料膜，比例分别为45%和35%，明显高于16%的全国平均水平。
在此背景下，《意见》中对部分塑料制品的生产、销售和使用提出了明确的禁、限要求，强调首先要按照减量化的原则，对塑料制品的生产、销售和使用提出管理要求，实现塑料垃圾源头减量。
“《意见》强调源头减量， 明确禁、限一部分塑料产品，这是一种观念上的革新”，深圳市零废弃环保公益事业发展中心主任毛达对《中国发展观察》表示，这就明确了哪些塑料制品是难以循环利用的，从源头阻断了这些产品的生产。只有真正做到源头减量，才能最终减轻末端塑料垃圾处理的压力，况且事实上，目前塑料的回收率并不高。因此，“从垃圾整体管理的角度来看，塑料的源头减量将是科学而有效的举措”，毛达说。
关注新业态，直面塑料污染治理痛点
除了塑料袋、塑料膜大量使用，近年来电商、快递、外卖等行业的发展也带来包装废弃物、一次性餐具数量猛增的问题，成为“限塑”直接与广大公众相关的新痛点。
据中国塑料加工工业协会统计显示，我国塑料废弃量每年超过300 万吨，消耗一次性餐盒150亿个，消费品零售行业每年消耗塑料袋约500 亿个。
以快递业为例，环保组织“摆脱塑缚”和绿色和平2019年11月联合发布的《中国快递包装废弃物产生特征与管理现状研究报告》显示，快递业产生的塑料类包装材料中只有泡沫箱得到较多回收，回收率为70%-80%，未回收的则混入生活垃圾。而质量占比约95% 的快递塑料包装袋因为回收价低，且粘贴了塑料胶带和运单， 现有的回收渠道无法处理，最终会和生活垃圾一起被焚烧或填埋。以2018年为例，我国快递业共消耗塑料类包装材料8 5 . 1 8 万吨，其中塑料薄膜袋（包括填充薄膜） 6 9 . 4 3 万吨， 编织袋5 . 4 7 万吨， 珠光袋1 . 11 万吨， 泡沫箱1.10万吨，胶带8.07万吨。由于塑料类快递包装废弃物回收困难、再生成本高、再生利润低，造成当前我国快递包装废塑料约99% （质量比）混入生活垃圾。废弃快递包装材料混入生活垃圾，不仅加大了环境承载压力，也造成社会管理成本的增加。
《十年“限塑令”商家执行情况调研报告》针对外卖和网购平台的塑料袋使用调研数据也显示，网购平台基本没有合规使用塑料袋。调查的30个外卖样本显示，外包装提供提携式塑料购物袋的有23个， 占比77%。其中只有1家连锁品牌餐饮的塑料袋有完整标识，3家的塑料袋有部分标识，其余的完全没有标识。所有外卖用提携式塑料购物袋都未显示单独收费、未列入消费凭证。
面对新业态带来的新问题，《意见》直面痛点，给出了药方。接受本刊采访的多位人士对《意见》提出在电商、快递、外卖等领域逐步禁限部分塑料包装物使用的具体要求，对相关禁限措施的实施区域、实施期限等做了针对性安排，逐步推动新兴领域的绿色转型给予高度评价。
《意见》明确电商、快递、外卖领域平台企业加强绿色管理主体责任，要求其强化对平台入驻商户管理，制定一次性塑料制品减量替代实施方案，并向社会发布执行情况。鼓励创新商业模式，推广应用可循环包装、商品物流一体化包装，建立可循环物流配送器具回收体系。提出要加大对绿色快递物流和配送体系建设、专业化智能化回收设施投放运营等重点项目的支持力度；建立健全电商、快递、外卖领域绿色管理和评价标准；积极开展可循环包装规模化运用等新产品新模式的试点示范， 并推动在重点城市率先取得突破。接受本刊采访的人士一致认为，这些举措值得期待。
技术创新，塑料污染治理的重要支撑
《意见》指出，以可循环、易回收、可降解为导向，研发推广性能达标、绿色环保、经济适用的塑料制品及替代产品，培育有利于规范回收和循环利用、减少塑料污染的新业态、新模式。
周宏春认为，解决废塑料污染问题必须依靠技术进步。具体而言，要加强生态设计，引导塑料生产者在材料设计之初就考虑回收利用的问题；要延伸产业链，在高质量、高标准建设废塑料等再生资源回收利用体系的基础上，促进废塑料再生行业从小而散、脏乱污转向高值化利用，生产质量好、附加值高的塑料再生产品；要推广成熟的先进适用技术，解决我国一些垃圾填埋场的废塑料堆积问题；要开展“圈区式”管理，鼓励小企业从无规则、小规模、低水平建塑料生产厂转向高水平、集中化、规模化园区产业集聚，引导一批龙头企业对废塑料回收利用的小企业进行兼并重组，提高废塑料再生品的科技含量。通过试点示范，将废塑料回收利用体系与产业发展纳入标准化管理轨道，规范再生塑料行业的有序发展。
在接受《中国发展观察》采访时，江南大学包装工程系教授王军同样强调了创新在塑料新政中所起的重要作用。他表示，一方面，包装物要满足新政要求；另一方面， 包装物要满足包装整个大系统的技术要求，具体包括对包装物生产制造过程、产品和包装结合形成商品过程、物流运输、商品销售、废弃物处置等一系列要求。他认为，执行包装行业塑料新政， 应当从以下方面入手：一是增加满足《意见》要求的绿色新品开发与供给；二是跨越包装行业与再生回收行业间的壁垒，让一次性塑料转变为非一次性塑料。比如头部企业联合推进包装方案标准化， 同时联盟后端回收、分离、处置等，提升包装物回收效率和回收价值；三是进行模式创新，实现塑料包装物向非一次性转变。以超市购物袋为例，可以尝试在商超设置购物袋租赁机，消费者扫码押金支付后取袋，使用完还袋，支付租金。类似模式推广到城市诸如农贸市场、药店、水果店等多个场景，实现通借通还及一定体量后， 可以将租赁机器统一放置在各个社区，实现全场景循环。
王军说，“可循环，易回收， 可降解”是《意见》的“九字真言”。对于可降解，他特别强调， 可降解材料本身也多需要回收堆肥，难以自然降解，这就要求可降解材料本身也需要满足后端回收率和回收效率的提升，而过度分散应用却无法回收处置的可降解材料也有可能成为一次性塑料。只有相对集中化应用，有助于后端回收处置，才能更好发挥其优势和价值。“当然，还要满足包装系统的技术要求，以及制品本身产能和性能的要求等。”王军说。
毛达认为，可降解材料应当严格遵循优先次序原则并限制替代范围。所谓优先次序，就是要优先研究和出台问题产品的源头禁限政策，以及大力推广可重复使用包装或材料，在此基础上，才考虑将一种一次性材料替换成另一种一次性材料。遵循这个原则，已有比较权威的循环经济智库提出，完全可生物降解的塑料仅适合在与食物接触的包装物，以及回收时不易混入传统塑料垃圾的场合，如厨余垃圾袋、茶包、咖啡胶囊、公共活动中的快餐盒等。
多元参与，塑料污染治理聚力而行
《意见》提出，塑料污染治理应当多元参与，社会共治。发挥企业主体责任，强化政府监督管理，加强政策引导，凝聚社会共识，形成政府、企业、行业组织、社会公众共同参与的多元共治体系。
对于发挥企业主体责任，周宏春建议，实施生产者责任延伸制度，将废塑料回收和综合利用的责任落实到塑料包装物生产、经营、消费等环节， 明确生产者、销售商和消费者的相关责任和义务。鼓励企业自建回收体系， 特别是借助于“互联网＋”，减少中间环节，降低废塑料的回收成本。
作为一家环保公益机构的负责人，持续关注塑料污染议题的毛达对《意见》明确“多元参与”格外有感触。作为参与者和观察者，十多年前，他曾和NGO伙伴一起到塑料回收、加工产业比较集中的地区调研交流，促进了当地一些塑料企业向好发展，受到业内关注。十几年间，在这个领域，一次性发泡餐盒被禁、之后解禁、本次《意见》中再度被禁，废塑料处理实现长足进步，塑料生产及回收利用企业不断实现清洁生产、规范运营，重拳出击打击走私“洋垃圾”，我国的塑料污染治理工作正在不断持续向好推进。如今， 又迎来了《意见》的发布。“《意见》给塑料污染治理工作提出了很严肃的时间节点，目标十分具体，令人兴奋，这是全社会共同奋斗的目标，也给了我们环保组织更多参与空间。”他说。
放眼全球，治理塑料污染业已成为国际社会的普遍共识。联合国环境大会、二十国集团（G20）领导人峰会等国际多边场合，均提出全球共同应对塑料污染的相关倡议。周宏春表示，我国应积极开展垃圾塑料处理和资源化利用的国际合作。解决“白色污染” 问题，不仅会改善全球环境，特别是海洋环境，也将对我国经济发展方式转型、提升国际影响力起到积极作用。
总而言之，从根本上解决塑料污染问题，“应采取行政、技术、经济等手段进行综合治理，实现废旧塑料产品的减量化、资源化、无害化”。周宏春说，这是一个任重道远的过程，《意见》给出了原则、目标和指引，未来在《意见》框架下出台哪些细化政策并有效落实， 值得期待。