本刊记者 张菀航
伴随超2万亿元更大规模减税降费在2019年落地生根，2020年财税改革的新章节业已开启。
而围绕此间的两会热议，在疫情变量之下，势将叠加更深层次的改革期待。
“积极的财政政策要更加积极有为”，在日前召开的统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上，习近平总书记作出上述指示。
5月14日，财政部部长刘昆在《人民日报》撰文称，“2020年积极的财政政策要更加积极有为，大力提质增效，加大逆周期调节力度， 扎实做好‘六稳’工作，全面落实‘六保’任务，确保完成决战决胜脱贫攻坚目标任务，全面建成小康社会。”
减税降费：以“更大规模”对冲疫情影响
2020年，减税降费仍是积极财政政策的头等大事，也将是今年两会的集中关切所在。
回顾2019年，全年累计新增减税降费超2万亿元，占GDP比重超过2%。据财税部门测算，由此可拉动全年GDP增长0.8个百分点，拉动固定资产投资增长0.5个百分点， 拉动社会消费品零售总额增长1.1个百分点。所有行业税负均有不同程度下降。
从去年1月起新个税法的全面落地、小微企业迎来普惠性减税，到4 月增值税税率的下调，以及5月起降低社保费率综合方案的施行……减税降费的政策安排，从更深程度、更广范围相继释出。
其改革成效也将持续显现。中央财经大学税收筹划与法律研究中心主任蔡昌教授在接受《中国发展观察》采访时，将其归纳为以下主要方面：一是支持创新发展和产业升级，保障产业链、供应链稳定。二是推进民生工程和环境保护工程，对于民生工程和中小微企业、个体工商户和困难企业，给予增值税税率优惠及降低企业保险费政策支持，向环保企业提供税收减免、财政资金扶持等。三是推动制造业高质量发展，引导资本、资源向战略关键领域聚焦，促进产业链向中高端迈进。
在世界银行发布的《2020年营商环境报告》中，中国总体排名第31，较上年提升15个位次，获得自该报告发布以来的最好名次。其中，减税降费有关举措被列为8项营商环境改革亮点之一。
去年12月召开的全国财政工作会议强调，2020年积极的财政政策要大力提质增效，更加注重结构调整，从“质”和“量”两方面发力，“提质增效”体现在财政政策要进一步向内挖潜，不断提高政策精准性和有效性。
财政部部长刘昆在会上指出， “2020年，要巩固和拓展减税降费成效。围绕推动高质量发展、鼓励科技创新、吸引高端人才、促进出口增长等，将继续研究完善相关税收政策。”
“巩固拓展”的政策深意，又在随后于今年1月召开的全国税务工作会议上得以重申。国家税务总局局长王军表示，“要以更扎实举措、下更大气力巩固和拓展减税降费成果。让纳税人、缴费人有更多获得感。”
与此同时，也有判断认为， 2019 年更大规模减税降费或将给2020年带来一定的财政短收压力。因而较早前政府对今年减税降费的表述以及市场预期，都相对缓和些。而在突如其来的疫情影响之下，财政政策有了更积极的必要性，减税降费又得到更多强调。
不难发现，刘昆在2月16日的公开发文中，便又将“更大规模减税降费”摆在了更重要的位置。
从“巩固拓展”到“更大规模”，致力于新时局下的稳增长， 减税降费的力度与着力点同样需要应势调整。
4月14日的国务院常务会议指出，今年以来为支持疫情防控保供、企业纾困和复工复产，在减税降费方面，及时采取对小微企业和个体工商户减免增值税、提高部分产品出口退税率、延长交通运输和餐饮住宿等企业亏损结转年限、阶段性减免企业社保费、缓缴住房公积金、免收收费公路通行费、降低企业用电用气价格等措施，加上去年减税降费政策翘尾，预计可为企业减负1.6万亿元。
“疫情发生以来，国家先后出台了5批23项税费优惠政策，分别聚焦疫情防控和支持医疗救治工作， 聚焦减轻企业的社保费负担，聚焦帮助小微企业和个体工商户渡过难关，聚焦稳外贸、稳外资，聚焦缓解企业的资金压力。”国家税务总局纳税服务司副司长、一级巡视员韩国荣在国务院联防联控机制4月22 日召开的“银税互动”专题发布会上介绍说。
国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员张俊伟在接受《中国发展观察》采访时表示，新冠肺炎疫情对国民经济的影响，既有需求面的冲击，也有供给侧的冲击；既有对居民消费的冲击，也有对企业生产活动的冲击；既有对内需的冲击，也有对外需的冲击。严峻的形势和挑战，要求“减税降费”有更大作为。
张俊伟进一步指出，前一阶段的许多减税降费措施都是应急性的。企业要想享受减税降费的好处，需要以企业开工为前提。事实上，当时许多企业都处于停工状态，并不能享受相关好处。随着疫情暂告一段落，化解企业经营困难、家庭生活困难的任务愈加突出。可以预计，今后一段时期，政府将采取更加有力的举措落实“减租减息”，以切实减轻企业、居民的负担；刺激消费提振内需，以带动生产恢复和就业增长。
蔡昌也分析指出，今年两会将更加关注减税降费政策落地，对冲企业经营困难。具体而言，当下主要应继续深化以下重点工作：
一是各级政府及社会机构需要不折不扣地落实各项减税降费措施，进一步出台精准、有力度、阶段性的扶持政策助力企业渡过难关，加快推动各类企业复工复产和经济社会恢复正常运行。二是加大减税降费力度，通过制度性安排和阶段性政策并举，重点减轻中小微企业、个体工商户和困难行业企业税费负担。继续执行下调增值税税率和企业养老保险费率等制度，适当延长前期出台的部分阶段性减税降费扶持政策的执行期限。三是降低企业生产经营成本，减免国有房产租金，鼓励各类业主减免或缓收房租。四是持续激发市场主体活力。支持打造全链条、专业化的公共服务平台，落实鼓励创业投资发展的税收优惠，积极实施小微企业融资担保降费奖补政策。
蔡昌表示，当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。必须打赢这场疫情防控阻击战，完成精准脱贫攻坚战。积极的财政政策是对冲经济下行压力的现实需要，是全面建成小康社会的必然要求，有助于进一步推动供给侧结构性改革和产业调整，激发市场活力，扩大内需，有效应对经济运行中出现的短期冲击和挑战，推动经济社会持续健康发展。
4月29日，国家税务总局公布的最新数据显示，今年一季度，全国累计实现减税降费7428亿元，其中2020年新出台支持疫情防控和经济社会发展的税费优惠政策新增减税降费3182亿元，2019年更大规模减税降费政策在2020年继续实施形成的减税降费4246亿元。
“随着进一步复工复产，我国经济运行不断走向正轨，恢复生产经营正常化，减税降费也将进一步助推我国疫后经济回暖。”蔡昌表示。
财政平衡：“一揽子宏观政策”积极发力
而与此同时， 不容忽视的是，疫情之下财政收支的平衡压力，在年初的财政数据中，便已有部分体现。
统计显示，今年前两月，全国一般公共预算收入35232亿元，同比下降9.9%。全国税收收入共计31175 亿元，同比下降11.2%。疫情对财政收入的影响在2月份明显显现，当月全国财政收入同比下降21.4%。
分行业看，受疫情影响较大的住宿餐饮、居民服务、交通运输等行业税收收入分别下降 55.1%、41.6%、37.3%，房地产业、建筑业、批发零售业、制造业等税收收入同样降幅明显。
不只是疫情期间，实际上，近几年经济下行总趋势叠加减税降费的持续加码，有关财政缺口的担忧在所难免。
从年初地方两会对外发布的2019年财政收入状况中，也可窥见一二。去年多省份财政收入增速不及预期，也普遍相应下调了2020年的预期增速。
财政部国库支付中心主任刘金云在4月20日召开的新闻发布会上表示，全国财政收入下降受多重因素影响，包括疫情导致税基减少， 以及为支持疫情防控保供、企业纾困和复工复产采取减免税、缓税等措施；巩固减税降费成效， 增值税翘尾减收效果持续释放； 上年末延至今年初缴纳入库的税收收入同比减少。
“需要认识到，减税降费对财政平衡形成冲击是政策与逻辑的必然后果”，国务院发展研究中心宏观经济研究部副部长冯俏彬认为， 冲击是正常的，属于可控范围。
早在去年两会《政府工作报告》许诺“2万亿”减税降费之时， 李克强总理便已强调指出，“政府要过紧日子”“这是一项刀刃向内、壮士断腕的改革”。
以短期税收的“减”，换取长期可持续的经济发展的“增”，考验着政府开源节流的能力和定力。
财政收支承压，积极财政的空间还有多大？
3月27日召开的中央政治局会议明确，要抓紧研究提出积极应对的“一揽子宏观政策措施”，积极的财政政策要更加积极有为。适当提高财政赤字率，发行特别国债，增加地方政府专项债券规模，均入选“一揽子政策”工具箱。
“适当地提高赤字率是有空间的。”近日，国家统计局国民经济综合统计司司长、新闻发言人毛盛勇在回答2020年有关赤字率的安排时表示。
综合考量财政风险，有关赤字率水平是否必须保持在3％警戒线之下的疑问越来越多。
对此，张俊伟表示，3%的赤字率上限，是上世纪90年代初欧盟为各成员国设立的确保财政稳健运行的门槛，是综合考虑欧盟国家债务率、潜在经济增长率以及利率水平而确定的。但“次贷危机”爆发后，各国便普遍突破了上述限制。受新冠肺炎疫情影响，当下的欧盟各国更是把这一“清规戒律”抛到了一边。实际上，在欧洲之外，美国、日本等全球主要经济体，赤字率超过3%的情况并不鲜见。
张俊伟分析，采用多种口径测算，我国的政府债务率还不算高， 仍有举债空间。且从必要性看， 政府的积极介入有助于缓和社会矛盾，削减疫情对经济社会带来的冲击。否则，财政托底力度不到位， 引发社会风险，到时再增加财政支出进行补救的成本会更大。因此， 我们更不能简单套用3%的赤字控制标准。
中国财政科学研究院院长、研究员刘尚希在接受《中国发展观察》采访时建议，可考虑将特别国债、专项债和调整支出结构“ 挤” 出来的资金都放入专门预算中，形成与“一揽子宏观政策”相匹配的整体化安排。建立专门预算，形成政策的“规模效应”，有助于提振信心，引导预期。统筹使用，提高政府政策与资金的匹配性和透明度，从而也可更清晰地协调和评估各项政策措施，加强部门间的协同性，提高政府资金有效性。
目前，关于本次特别国债的规模、用途以及期限等细则还未出台，由此也引发了各界的诸多讨论。
在刘尚希看来，特别国债在用途或是发行方式上应有其特别之处。“可考虑用发行特别国债的方式，适度实现赤字的货币化， 把财政政策和货币政策结合成一种新的组合，以缓解当前财政困难，也可以解决货币政策传导机制不畅的问题。”
他进而解释道，在规模上，根据当前“六保”的要求，既要针对市场主体，又要针对社会主体、家庭、个人、医院等，对冲风险需要较大力度的政策来匹配。“因而特别国债的预算规模，可考虑达到5万亿，分次发行，央行扩表，零利率购买。实际执行下来，可以小于5万亿元，但基于当前市场悲观情绪蔓延，预算规模可以大一些。”
而地方政府专项债券，也同样是当前积极财政政策重要的开源选项之一。据官方发布数据显示， 2020年1-2月，全国发行地方政府债券12230亿元。截至2月末，地方债提前批发行进度已达66%。
中国政法大学财税法研究中心主任施正文分析认为，目前地方政府专项债券主要纳入政府性基金预算管理，且项目都有收益，从赤字口径上看，其不会增加一般公共预算赤字，因此加快专项债发行有利于缓解地方政府财政压力。
“专项债券应有对应项目，且收益要覆盖成本。”中国社会科学院财经战略研究院副院长、研究员杨志勇建议，在非常时期，为了更有效地发挥积极财政政策的作用， 也可以考虑一定比例的项目有一般公共预算资金的注入，以增强项目的可行性，特别是增强地方债项目对民间资本参与的吸引力。
财政“紧平衡”状态下，支出结构同样有待优化。张俊伟建议，应显著增加中央、省两级对县一级政府一般性转移支付的规模； 加强资金使用管理，提高资金使用效率，用更少的钱做更多的事；同时，还应适当收缩战线，集中力量保运转、保工资发放。
财政纾困，仍需深化改革， 发掘经济增长潜力。张俊伟举例指出，应继续深化要素市场改革，提高要素配置效率；发展不动产投资REITs，引导保险资金等长期资金进入基础设施；同时，加快国企“混改”步伐，激发国有资本和民间资本的积极性；此外，还应积极深化“放管服”改革，完善营商环境、激发经济活力。
现代财政：“十四五” 政策取向与新思路
承前启后的2 0 2 0 年， 作为“十三五”规划的收官之年，同样也处在谋篇“十四五”蓝图的关键节点。
根据《深化财税体制改革总体方案》明确的改革时间表，到2020 年现代财政制度要基本建成。攸关民生福祉，牵动经济全局，现代财政下一个五年，仍将承载更多改革期待走向深入。
张俊伟指出，我国财政改革经历了突破旧体制（上世纪80年代）、收入端重塑（9 0年代）、支出端改革（新世纪前十年） 、整体效能提升（十八届三中全会以来）等多个发展阶段。特别是十八届三中全会从国家治理的高度部署、布局财政改革，在收入法治化、财政透明度、预算绩效管理改革、政府债务管理等领域取得了重大进展。
“‘十四五’期间，在国家治理现代化的整体框架下，财政改革应围绕‘强化制度执行力、落实重大改革举措’展开。”张俊伟说。
展望“十四五”，张俊伟分析认为，在收入领域，地方税体系建设、中央地方收入关系划分、数字经济税收将是热点；在支出领域， 围绕提升预算管理绩效，人大预算监督、中期预算管理、提高预算透明度以及政府会计制度改革都将进一步加强；在政府债务管理领域， 围绕债务风险管理，债务透明度、债务规模控制乃至债务风险化解也将取得新的进展。
减税降费依旧是今后税改的关键内涵。蔡昌表示，下一步仍需继续执行促进民生工程发展的税收政策；加大西部大开发的减税力度及延长执行期限，解决我国经济社会发展不平衡、不充分问题；加大社会公益捐赠的税收优惠政策的出台，在全社会营造一种崇尚捐助，扶持贫困、弱小、灾难的税收捐赠制度；加大适应数字经济发展要求的平台经济、共享经济、区块链经济、AI经济等税收扶持力度， 促进数字经济的蓬勃发展，发挥数字经济在吸纳就业、促进消费、增加个人收入等方面的积极性作用与引导示范效应， 提升我国数字经济产业在全球产业链中的价值和地位，增强数字经济的世界话语权和数字经济于我国经济社会的综合影响力。
同时，还应着眼以下重点领域，蔡昌指出，一是消费税改革， 增大消费税的调控力度，建立消费税法律框架体系；二是土地增值税改革，加大农村集体土地的开发利用与财税管理；三是个人所得税改革，建立普适性自然人税收监控体系；四是继续深化增值税改革和促进增值税立法，加大增值税减税力度，尤其是中小微企业、个体工商户的增值税负担，简并优化税率；五是税收征管改革， 尤其是数字经济背景下的新兴经济业态的税收征管模式与治理体系的改革与完善。
“在投资方面，需倾向从物质资本投资转向人力资本投资，转向公共服务的供给。”刘尚希进而指出，不应将公共服务单纯视作公共福利，而要看作人力资本的积累。从这一角度入手，将更大程度改善当前乃至未来的不平等问题，促进机会的公平。
“现代财政具有综合性，但归结为一点就是‘人’，即要从人的角度来思考问题。”刘尚希强调。
刘尚希还建议，财政政策只有及早从需求管理的框架中摆脱出来，转向风险管理，降低生产和生活成本，降低公共风险水平，才能为发展注入更多确定性，才符合现代财政的基本功能。风险管理将成为财政政策的新思路。