沈 洁
新冠肺炎疫情的暴发，是对我国国家安全的一次空前挑战，也是对我国粮食安全治理能力的一次大考。应清醒看到，我国作为世界上受自然灾害和公共卫生事件影响最严重的国家之一，面临的挑战依然存在，做好应急救援和防灾救灾减灾工作须臾不可放松，保障国家粮食安全仍是摆在全国粮食工作者面前的一项重要课题。
近年来，我国粮食生产连获丰收，库存处于高位，市场供应充足，安全形势稳中向好，但基础仍不牢固，保障国家粮食安全仍然面临诸多风险挑战。从国际看，世界百年未有之大变局深度演化，中美经贸摩擦仍是首要不确定因素，农产品贸易面临的环境日趋复杂，全球粮食安全形势依然严峻。从国内看，粮食供求仍将长期处于紧平衡态势，而粮食结构性矛盾和效益问题仍然突出。有些品种供需错位， 玉米和稻谷阶段性过剩、仓储压力较大，小麦优质、专用品种供给不足，大豆产需缺口大。有些品种价格倒挂，下游产业效益偏低、经营困难，产业良性发展受到制约。
立足当前，放眼长远。如何提升国家粮食安全治理效能，完善国家粮食安全治理体系构建，结合这次疫情，笔者认为可从以下几个方面着手，进一步完善我国粮食安全治理体系，尽快提高我国应对重大突发事件能力和水平。
（一）加快推动国家粮食安全保障立法，为粮食安全保障奠定坚实基础
“经国利民，法是重器。”“小智治事，大智治制。”法律是国家与社会共同认可的调整公权力与社会关系的最高权威，是保障公众生命安全，提供公共秩序和公共服务的重要手段。“于法有据才能依法有序。” 习近平总书记指出，“疫情防控越是到最吃劲的时候，越要坚持依法防控，统筹推进各项防控工作，保障疫情防控工作顺利开展。”因此， 在全面依法治国的新形势下，认真贯彻总体国家安全观，解决好14亿人吃饭问题，亟需一部保障粮食安全的专门法律。经过多年的实践探索和经验积累，我国走出了一条中国特色粮食安全之路，围绕粮食生产、储备、流通能力建设以及粮食质量和应急管理，粮食产业发展等建立了一系列制度政策，为粮食安全保障立法修规奠定了坚实基础。2018年和2019年连续两年中央一号文件，都明确提出加快粮食安全保障立法进程，十三届全国人大常委会已将粮食安全保障法列入五年立法规划，这是国家民族之幸。我们一定要聚焦防风险、化隐患、保基本的突出问题，围绕粮食数量、质量和产业安全的核心目标，加快推进粮食安全立法，完善国家粮食安全保障法规体系，从根本上提供制度保障，以良法促进善治，切实维护国家粮食安全。
（二）进一步深化改革，完善体制机制，增强防范化解风险能力
“体制机制建设必须挺在事件前面。”习近平总书记指出，“新时代改革开放具有许多新的内涵和特点，其中很重要一点就是制度建设分量更重，改革更多面对的是深层次体制机制问题”。针对粮食管理中存在的运行机制不健全，内控管理有待加强，外部监管薄弱等问题，国家粮食和物资储备局按照中央要求，创新系统集成，整体发力，先后完善了粮食安全省长责任制考核制度，建立完善了中央储备粮在地监管体制。2019年５月，提请中央深改委第八次会议审议通过了《关于改革完善体制机制加强粮食储备安全管理的若干意见》，对相关改革作了顶层设计。《意见》完善了与我国经济体制相适应的现代粮食储备制度框架，下一步，国家应着力改革完善粮食储备管理体制，健全储备体系，增强粮食和物资储备治理能力，在优化储备规模、结构、布局等方面补短板、堵漏洞、强弱项。推动中央储备与地方储备，政府储备与社会储备互为补充，协同运作，更好调节稳定市场、服务宏观调控，应对突发事件和提升维护国家安全能力。
（三）健全严格的政策、制度执行机制，精准落实保障国家粮食安全重任
“好的制度、政策关键在于落实。”新冠肺炎疫情防控取得阶段性胜利，让我们明白政策、制度落实是何等重要。危机来临，既要求各级政府及其部门必须坚持党的领导和“一盘棋”思想，能够各司其职， 具备专业、高效的行政能力，能够协调跨部门、跨层级的复杂网络关系， 并与科学家、社会组织等广泛开展合作，也要求各级政府及其部门必须做到令行禁止，坚决执行党中央的决策部署和国务院的政策法规。
1.坚持目标导向，加快国家粮食物资储备管理体制机制改革
总结应对这次疫情危机经验， 我们应坚持目标导向、问题导向、结果导向，从严从实、多措并举， 维护政策、制度刚性约束力，充分发挥政策、制度规范行为，加快改革国家粮食物资储备管理体制机制，建立具有部门特点的制度体系和应急保障体系。
2.坚持问题导向，加强应急物资保障体系的建设
这次疫情应对中，一些地方和部门在预防预警、先期处置、应急能力等方面暴露出了短板，由此我们需要重视应急能力建设，以预防为主，常备不懈，避免小概率事件酿成大灾难，最大限度降低突发公共事件对经济发展和人民生活的影响。要建立集中统一高效的领导指挥体系，健全科学研究、决策、预防、控制的有效协同机制。按照习近平总书记的要求，要把应急物资保障作为国家应急管理体系建设的重要内容，建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理，统一调拨，统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。优化重要应急物资产能保障和区域布局，做到关键时刻调得出、用得上，确保应急物资保障有序有力。
3.补齐基础短板，重视粮食基础设施建设
国家和地方粮食储备体系、市场体系、质检体系、产业发展体系和信息管理体系等，是维系国家粮食安全的基础，正是有了基础，才使得这次应对疫情危机得到了较好的保障。但是，我们应清醒地看到，现在许多地方仍存在粮食基础设施比较薄弱、专业人员短缺老化严重问题，国家应该做好规划，重视粮食基础设施建设，继续对西部地区给予倾斜扶持。需要指出的是，在新一轮机构改革中，有的地方把现有的国有粮食市场、仓储设施划转到地方农投、旅投企业管理，不利于国家粮食行政部门规范管理。此类现象应该纠正，否则多年建设形成的粮食安全保障网络将受到影响。
（四）完善监管机制，建立多方位的监测预警体系
要及时总结各地实践经验， 进一步完善监管机制，完善监管措施，细化监管目标，确认监管责任。创新监管方式，探索建立以“双随机、一公开”监管为基本手段、以重点监管为补充、以信用监管为基础的新型监管机制。要延伸监管触角，强化监管实效。运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，建设智能粮库、各级储备粮和物资动态监管系统，推动实现在线监测，自动预警和电子巡库。充分发挥12325全国粮食流通监管热线作用，畅通社会监督渠道，采取随机检查、安插安防，交叉检查等方式，不断增强政策、制度的权威性和执行力。建立多方位的监测预警体系。对原粮收储流通情况进行动态监测，为消费者、企业等提供信息推送和预警等服务，增强相关监管部门信息共享。
（五）推动治理重心下沉，夯实基层基础保障
国家粮食安全治理是国家治理的重要领域和微观基础，我们要本着治理的出发点和落脚点都是为了人民的原则，找准自己的职能定位， 结合这次疫情的经验和教训，应坚持问题导向，抓住几个重点：一是强化责任意识。要按照权、责、能对等原则，清晰界定各级政府和粮食部门的法定责任和权力边界。其中县级以上各级政府和粮食部门应承担属地管理的主体责任，也应明确享有法律赋予的决策权限。界定责任主体是应对可能引发重大风险的公共治理中的关键一步，应急治理中责任主体的界定可以避免参与者无所适从， 或者由于担心承担责任而互相推诿，无法甚至不愿及时作出决策的现象。当然，地方政府在属地管理中主体责任的确认并不意味着高层级政府的角色缺位，上级政府应增加对地方治理的制度约束，并在资源、能力等方面提供必要支持，比如为地方政府提供专家团队意见， 以及搭建层级跨区域支持的多级联动机制等。社区是社会治理的基本单元，在这次抗疫大战中，社区发挥了至关重要的作用，在构建粮食安全治理体系过程中，要充分重视搭建社区展示作用的平台，筑牢治理之基，使粮食治理真正下沉到社区街道，为实现治理现代化提供坚实的支撑。
（六）进一步健全粮食市场体系，加快国家粮食交易平台建设
加强现有资源整合， 优化粮食市场规模和布局，加强建设设施完备、功能齐全的粮食批发市场。构建配送、供应网络功能完备的粮食零售市场网络体系，确保粮油及时投放到终端消费市场。推动形成布局合理、流转顺畅、安全高效的粮食物流网络。加强东北、黄淮海、长江中下游、华东沿海、华南沿海、西南和西北等粮食物流通道建设，发展一批粮食物流园区。形成布局合理、功能完备的现代粮食物流体系。不断加快提升粮食交易平台功能，为服务国家粮食宏观调控，有效促进产销衔接发挥更大的作用。
（七）大力发展粮食产业经济，推进粮食经济高质量发展
随着人民群众生活水平的不断提高，消费需求升级不断加快，对粮食的需求已经从数量温饱型向质量营养型转变，为此，我们应认真落实习总书记关于“粮头食尾”“农头工尾”“做好粮食市场和流通的文章”等重要指示精神，延伸产业链、提升价值链、打造供应链，推进三链协同发展。建设“四大载体”，深入实施优质粮食工程。促进优粮优产、优购、优储、优加、优销“五优联动”。增品种、创品牌、提品质，着力推动技术创新、业态创新、模式创新、管理创新、适应新变化新需求，激发粮食产业技术创新活力，促进新产品、新模式、新业态加速成长，全面提高产品与服务的质量和档次，更好满足人民群众对粮食质量日益增长的需要， 不断增强我国粮食经济的国际竞争力，推进粮食经济高质量发展。
（八）立足国内，确保国内粮食生产安全
“谷物基本自给，口粮绝对安全”的国家粮食安全观和“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的国家粮食安全战略，为粮食工作指明了前进方向， 提供了根本遵循。这就要求我们把饭碗牢牢端在自己手上，饭碗里主要装中国粮。这次全球疫情暴发期间，一些粮食出口国采取了限制出口措施，例如越南禁止大米出口，哈萨克斯坦禁止面粉出口等， 这可能会加剧国际市场粮食价格的波动，但当前我国粮食供求总体宽松，谷物库存保持较高水平，保障国家粮食安全的物质基础较为坚实，我们能够有效应对此次突发事件的考验。目前全球粮食贸易量大约6000亿斤，相当于我国粮食消费量的二分之一，大米贸易量700 亿斤左右，仅相当于我国大米消费量的25%，因此，我们不可能全依靠国外的粮食养活自己，自己饭碗主要装自己生产的粮食尤为重要。（参考文献略）
作者单位：国家粮油信息中心