范 毅
2019年我国城镇化率为60.6%， 城镇化发展正逐步走向成熟，准确把握“十四五”后我国城镇化发展趋势，是制定新时代城镇化发展政策的基本前提，也是制定宏观经济政策的重要依据。
典型国家城市化发展的经验借鉴
城镇化发展是一个社会历史过程，相关国家的发展经验可以为我们做出判断提供经验借鉴。我们使用世界银行数据库相关数据，选择经历快速城市化发展进程的法国、日本与韩国进行比较研究，使用案例国家在城市化进入60%以后的相关数据进行分析。
如图1 所示， 在上世纪60年代，法国和日本城市化刚刚超过60%，韩国在1982年城市化率超过60%，都处于快速城市化发展阶段。从1961年起15年间，日本城市化年增长速度保持在0.74—0.94 个百分点，高峰与低谷仅相差0.2 个百分点；法国和韩国可以分为两个明显阶段，在两个阶段城市化增长速度有明显差异，第二阶段的增长速度要明显低于第一阶段，但每个阶段城市化的增长速度都可以保持在相对稳定状态。
图2是案例国家在相应期间的经济增速状况，对比图1和图2可以发现，城市化增长与当年的经济增速之间相关性不强，城市化表现出独立于短期经济增长的态势。日本在上世纪60年代年经济增速最高为12.9%，最低为-1%，出现了较大波动，但城镇化率每年增长稳定在0.78-0.94个百分点。法国经济增速的波动幅度超过50%，而城市化年增长速度波动并不大。上世纪80年代，韩国年经济增速最高为13.2%，最低为7%，而城镇化每年增长稳定在1.63-1.88个百分点。由此可见，相对于经济增长速度，城镇化可以维持相对稳定的增长趋势。
另外，在案例国家城市化快速发展进程临近结束，即将步入城市化成熟阶段时，城市化增速会迅速下滑，与之前的增速形成鲜明对比。综合来看，城市化不仅是经济现象，更是社会现象，城乡经济和社会的差异是推动城市化发展的重要动力；在城市化快速增长阶段，经济增速短期波动对城市化影响并不大，城市化表现为一种社会现象，可以保持相对稳定的增速；随着城市化的逐渐成熟，城市化增长速度也在逐渐降低，但仍然可以保持相对较高的增长速度直至步入成熟阶段，在城市化步入成熟阶段后，城市化增速将会快速下滑。
从长期来看，经济因素对城市化发展质量有显著影响。缺乏经济增长支撑的城市化将带来一系列严重的社会问题，比如拉美国家的过度城市化和城市病问题，而在城市化达到成熟时，城乡劳动力生产效率也达到相对均衡的状态。
我国城镇化具备保持较快增长速度的基础条件
典型国家城市化发展的经验表明，我国城镇化保持较快增长的趋势仍在，城镇化快速增长的基础条件仍在。
1.就业结构与产业结构间偏离较大，结构转变动能仍在。人口从农村进入城镇，从农业进入非农产业，由此带来的结构调整是经济增长的巨大动能。当前我国非农产业与农业之间生产效率差距仍然较大，2018年我国非农产业劳动生产率为农业部门的4.6倍，而高收入国家的平均水平在2.2—2.5倍，由此意味着劳动力从农业向非农产业、农村人口向城市转移的动力非常强劲。2019年我国一产就业比重为25.1%，2010年以来就业比重年均下降约1.4个百分点；而一产的产值比重仅有7.1%，2010年以来产值比重年均下降约0.26个百分点。按照目前的速度转变，达到均衡还需要10年以上的时间。相比较于城乡人口和产业结构的快速转变，就业结构转变相对滞后，这也为未来我国经济增长和城镇化发展提供了充足动力，我国城镇化快速发展的动能仍然强劲。但是，也要看到就业结构转变是一个长期过程，就业结构转变的难度在不断加大， 未来城镇化发展需要更包容的政策体系。
2.城镇化发展具有较大惯性， 维持较快增长的趋势仍在。相比经济增长，人口转移和城镇化的惯性更大。经过近二十年的城镇化高速发展，我国城乡间人口交流日益频繁，一部分人口已经进入城镇，但并未完全纳入城镇人口统计口径， 未来融入城市是大势所趋，这是城镇化发展的惯性所在。比如， 2018年城镇地区小学生数量占全国小学生数量的74.2%，初中生为86.1%。未来现有中小学生步入劳动年龄，进入劳动力市场，绝大多数将继续留在城镇，对城镇化增长形成较强支撑。从发达国家城市化发展历程来看，在城市化快速发展阶段，人口从乡村向城镇转移存在较大惯性。当前我国农村人口进城也是为了追求更优的公共服务水平，为了享受城市更多的发展机会，社会因素对城镇化起到重要影响， 由此城镇化发展存在较大惯性。
3.经济增长动能发生转变，对城镇化发展支撑作用加强。随着外部条件的改变和发展阶段的转化， 我国经济增速下滑已不可避免。城镇化健康发展离不开经济增长的支撑，这种支撑主要体现在为进城人口提供非农就业机会。当前拉动经济增长的动力发生了根本改变，已经由第二产业转为第三产业，2019年服务业增加值占GDP 比重为53.9%，对国民经济增长的贡献率接近60%。经济增长结构和动力的变化，使得城镇新增就业对经济增长的依赖下降。总体来看， “十一五”时期我国GDP每增长1 个百分点，城镇新增就业在100万人左右。到2019年，我国GDP增长1 个百分点，城镇新增就业超过200万人。城镇新增就业和经济增长之间的弹性变大，虽然经济增长速度在下滑，但对城镇新增就业的影响不大，城镇新增就业也能够对城镇化健康发展形成支撑。
“十四五”及其以后时期城镇化发展速度和趋势的判断
综上分析，在一定时期内我国城镇化仍然可以保持一个相对较快的增长速度，城镇化能够保持多快增长速度可以借鉴发达国家的一些经验进行测算。
对于城镇化速度，虽然短期内经济增长与城镇化发展之间没有直接相关性，但是从长期来看经济增长与城镇化之间存在一定关系，城镇化的健康发展需要经济增长作为支撑。为分析城镇化与长期经济增长之间的关系，我们以3年为周期对相关数据进行平滑，计算案例国家在城市化进入60%以后，城市化增长与GDP增速的比值，以此分析两者之间的关系。
如图3所示，在一定时期内平滑后的城市化增长速度和GDP增速比值能够保持在一个相对稳定区间，就两者比值来看，法国和韩国在近10年时间保持在0.15—0.17，而日本由于城市化增速相对稳定，但是经济增长出现较大波动，使得两者间比值有了相对较大的波动。总体来看，城市化增长和经济增速之间比值可以在一定时期内保持在一个相对稳定的区间。
如图4所示，2012年以来，我国平滑后的城镇化增长与经济增速的比值在0.15—0.18，且呈现不断提高的趋势，2016年后已基本在0.18 上下。“十四五”后， 该比值预计将在0.18—0.2，到2030年，我国经济年均增长预计在5%左右， 以此测算，城镇化年均增长可以维持在0.9个百分点左右，到2030 年我国城镇化率将超过70%，并将在2035年前后趋于成熟，达到75%以上，其后城镇化发展速度将会大幅度放缓，城镇化水平将逐步趋于稳定。
对于“十四五”末，我国城镇化水平能够达到多少，要受当前我国城镇化实际水平的影响。部分研究表明，当前我国城镇化实际水平要高于统计水平，同“五普”“六普”时一样，预计2020年人口普查后将会对实际城镇化发展水平进行修订，由此将会对“十四五”基期城镇化水平产生较大影响，并对“十四五”末期城镇化水平的预测产生较大影响。2018年我国城镇化率增长了1.06个百分点，预计“十四五”时期我国城镇化增长会略有下降，但是具备保持年均1个百分点左右增长速度的基础条件。
“十四五”后我国城镇化发展的新特征
“十四五”时期我国城镇化仍将保持相对较快的增长速度，必须充分考虑城市化快速发展对经济和社会的影响，同时也要看到城镇化发展将呈现出一些新特征，需要在制定城镇化政策时充分考虑，并做出相应调整。
1 . 城镇间人口流动比重不断提高。国家统计局农民工监测数据显示， 2 0 1 9 年农民工总量仅增长0.8%，增速已连续两年低于1%，而在外出农民工中，年末在城镇居住的农民工人数没有增长， 乡城间人口转移总量已经稳定甚至出现下降。国家卫健委的流动人口监测结果显示，省内县际流动人口和省际流动人口比重有所上升， 城镇间流动人口比重上升。我们使用手机信令的监测数据结果显示，2017年在新增跨市域流动人口中，以县城和市区作为流出地的比重为36.1%，2018年上升为39.2%，2019年则达到45.1%，呈快速上升趋势，未来在推进农民工市民化的同时，需要更加关注城镇间流动人口问题。随着城镇间流动人口的增多，在城镇化发展模式上，需要从人口进城向满足城乡人口的美好生活转变，城镇化应从以农村人口落户城镇为目标转为追求公共服务和发展机会全面均等化供给。
2.大城市承载人口比重上升， 城市出现分化。我国城镇实行等级化管理体制，优质公共服务资源集中在高等级大城市中。随着收入水平提升，人口对美好生活需求更为强烈，优质公共服务是美好生活的最主要内容，过去受户籍制度的限制，行政等级高的大城市进入门槛更高，随着城镇化改革的深化， 各类城市的进入门槛在降低，越来越多的人口流向公共服务水平更高的大城市，也是对美好生活向往的体现。2019年中央财经委员会第五次会议提出“中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式”，城市间出现极化现象，在城镇间流动人口不断增多， 大城市吸纳人口比重上升，城市出现分化成为必然。我们的研究表明，省会城市吸纳人口的比重在不断提高，在一些人口流出地，本地城市吸纳人口的比重在下降。
3 . 人口老龄化对城镇化影响加剧，家庭化转移比重提高。据测算，“十四五”期间我国60岁以上老年人将增加4870万人，是“十三五”期间的1.35倍，劳动年龄人口减少速度将加快，而转折时期将从2022年开始，2022年进入60 岁的人口将超过2000万，而2021年仅1100万左右。国家统计局农民工监测数据显示，2018年农民工平均年龄为40.2岁，比上年提高0.5岁， 本地农民工平均年龄已达44.9岁。国家卫健委2018年流动人口发展报告数据显示，老年流动人口规模在2000年以后增长较快，从2000年的503万人增加至2015年的1304万人， 年均增长6.6%。随着人口结构的转变，城镇户籍制度改革不断深入， 我国城镇化进程中的人口转移将会从以黄金年龄劳动力为主，迈向以核心家庭为主的阶段。
4.城市更新成为城市发展的重要内容。经过四十年的城市快速发展，1981年以来，我国城市建成区面积扩大了7.3倍，同时出现巨量的城市老旧建筑，旧城更新改造的需求日益明显。从发达国家的经验来看，在城市化接近成熟时，城市更新成为城市化的重要内容，美国在1949年通过的《住房法》中开始推进城市更新改造，1950年美国城市化率为64%，日本在1969年颁布实施了《都市再开发法》，当年日本城市化率为71%，我国正在接近这个水平，有些地区已经达到这个水平。城市更新不仅是增加对旧城的投入，增加基础设施投入建设，还是随着经济发展水平的提升，城市居民对美好生活追求的内在需求， 同时也意味着巨大的投资机会。有效增强旧城吸引力，将提高我国经济发展的稳定性和持续性。
作者单位：中国城市和小城镇改革发展中心