张义博
近年来，围绕是否发展农村集体经济出现了诸多争论，也存在不少认识误区。许多专家学者将发展农村集体经济简单等同于发展集体所有制经济，认为这种“走回头路”的做法既无可能，更没前途。不可否认，传统农村集体所有制经济的确已成为“过去时”，习近平总书记在《求是》杂志2019年第11 期上发表重要文章，提出“发展新型集体经济”。2019年，中共中央、国务院发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，要求“创新农村集体经济运行机制，探索混合经营等多种实现形式”。农村混合所有制经济作为新型集体经济的实现形式之一， 能够充分发挥多种所有制资本优势，弥补农村集体经济发展要素短板，重塑乡村经济形态，也为破解农业生产关系“分而不统”无竞争力，农村基层组织缺乏收入、治理能力弱，农民财产性收入增长缓慢占比低等问题提供了新思路。
农村混合所有制经济的内涵
在当前发展新型集体经济的特定语境下，农村混合所有制经济是指依法独立自主的集体产权主体与非集体产权主体采用股份制、股份合作制等方式实现产权主体多元投资、交叉持股、融合发展的一种新型经济组织。受制于农村集体经济组织发育不成熟，农村混合所有制经济初始形态不一定是公司法人，但也应该以独立的法人主体形态出现，并逐渐演化到以股权多元化的现代企业为主要组织形式。与国企改革中发展混合所有制经济的主要目的是实现不同所有制资本间的共同发展和有效制衡不同，发展农村混合所有制经济的主要目的是在保障农村集体产权合法权益的基础上，借助资源配置效率更高的其他所有制资本带动农村集体资本发展，从而实现“以工哺农、以城带乡”共同富裕的目标。
与国有企业混合所有制改革趋向“管资本”模式一致，农村混合所有制经济的高级形态也可以是集体资本投资、运营平台公司或基金，吸收多种所有制资本形成完善的治理架构和科学决策机制，开展相关投资运营。集体资本所有者或委托人不再直接参与具体生产经营，而是以更大的关注力和借助专业能力促进集体资本保值增值。
农村混合所有制经济的地方探索
农村混合所有制经济不是一种理论设想，我国不少农村地区已开展了积极探索。
（一）浙江德清“保底收益型”混合所有制经济探索
德清县位于浙江北部，近沪临杭的优越区位和莫干山绿水青山的自然禀赋，包括农村“三块地”改革在内的65项省级以上改革试点探索，推动了全县制造业和旅游业迅速发展，为农村集体经济发展创造了有利条件。禹越镇三林村和阜溪街道五四村均依托乡村旅游发展契机，与非集体资本合作形成了“保底收益型”农村混合所有制经济。
为了更好地发展乡村旅游， 2018年三林村股份经济合作社以村所属生态资源、集体土地、厂房等集体资产入股占比40%，马军山教授团队的滋农暑假游学资金入股占比60%，共同组建了集体资本和民营资本混合所有制的浙江滋农乡旅旅游开发有限公司（简称滋农乡旅公司）。三林村股份经济合作社以入股的集体资产每年获得固定保底收益20万元，然后再根据滋农乡旅公司效益情况按股分红。截至2019 年10月底，滋农乡旅公司先后累计投入1300余万元，改造废弃厂房， 建起咖啡馆、创业园，整村打造“白鹭水乡·国际慢村”。2018年， 三林村集体经济收入突破80万元。
依托坐落于莫干山下的区位优势，五四村积极抢抓乡村旅游发展机遇，2018年，德清县文旅集团、五四村股份经济合作社、农户联合成立了国有资本、集体资本和个人资本混合所有制的五四文化旅游实业有限公司，其中文旅集团以国有资金投入占股51%，村集体以现金和集体资产资源投入占股39%，400 个农户投资800万元占股10%。按照约定，村集体前两年每年获得保底收益100万元，以后每年获得保底收益200万元，盈利超过部分按照股份再分红，农户按照所投入资金每年获得8%的固定收益。当年，五四村集体经济收入410多万元，人均收入超过4.5万元。
从德清县两个村的农村混合所有制经济探索看，仅依靠农村集体经济组织本身的运营管理能力和资金实力，无法充分释放美丽生态环境、集体建设用地或厂房等稀缺乡村资源经济价值，村集体有动力寻求外源性人才、资金共同开发集体资源。由于我国大部分农村集体经济组织经营管理能力弱，异质性个体组成的农村集体经济组织具有明显的风险规避倾向，依托专业人才获得固定回报的“保底收益型”混改模式有其现实合理性。
（二）陕西袁家村“平台合作型”混合所有制经济探索
袁家村位于陕西关中平原腹地，2018年全村旅游人次达到580 万，已成为我国乡村旅游发展的一面旗帜。在2007年乡村旅游发展初始，袁家村就成立了混合所有制的陕西关中印象旅游发展有限公司（简称关中印象公司）， 62户原住村民每户出资20万元， 以现金或宅基地使用权和农家乐使用权入股，占股50%，村外商户投资占股30%，村集体出资占股20%。关中印象公司投资了康庄老街、小吃一条街等项目，免费出租给各类乡村旅游服务合作社，并以集体土地招商引资建成了回民街、酒吧文化一条街等， 目前形成的合作社、合作社以外摊位、民宿、城市体验店以及其他外来投资项目等在收回投资并盈利后，每年需上缴20%的净利给关中印象公司。关中印象公司从2012年开始分红，2015年以后集体收入分红超过1000万元。
关中印象公司作为一家混合所有制企业，其核心任务是优化袁家村旅游环境，打造乡村旅游发展平台，并面向所有有意向的商户开放。关中印象公司不参与各个项目的具体经营，只负责监督和维护市场秩序。袁家村“平台合作型” 混合所有制经济模式，不但克服了村集体人才、资金不足引发的运营管理困境，能够借助外来资源发展壮大袁家村公共品牌，不断优化乡村旅游生态，还通过收回投资并盈利后再参与收益分配的做法， 打消了外来资本的顾虑，吸引了众多外来资本和人才踊跃参与袁家村旅游发展。
（三）浙江奉化滕头村“资本运作型”混合所有制经济探索
滕头村是浙江省宁波市奉化区萧王庙街道下辖的一个行政村，先后荣获全球生态500佳、世界十佳和谐乡村、中国十大国际名村、上海世博会唯一入选乡村馆、5A 级旅游景区、生态旅游示范区等70 余项国家级以上荣誉。为了克服农村现代管理人才短缺难题，用专业的人干专业的事情，提高村级资产运营管理效率，滕头村管理层大胆放权。2006年，由村集体所有的宁波滕头集团有限公司与村外资金、市场主体组建了混合所有制的宁波滕头控股有限公司，其中村集体资金占股51%，并依托宁波滕头控股有限公司职业经理团队开展村集体资产的投资运营，以投资入股形式开发村外产业项目。截至2019年12月，与滕头村建立股份制合作关系的企业达45家，滕头村投资的村外产业项目多达20个。2015年2月，滕头村试水村集体经济打造浙江省首个PPP 投资平台——宁波滕头民间资本管理股份有限公司。作为一家批准设立的农村混合所有制的资本运作平台，该公司现已开展“定向集合资金”和“应急资金转贷”两项业务，募集资金超10亿元。
滕头村“资本运作型”混合所有制经济探索，大大拓宽了村集体直接融资渠道，不仅为将来参与风投与基金运作做好了铺垫，更是将农村混合所有制经济推进到了以“管资本”为特征的高级形态。以村干部为核心的集体经济组织领导层能够摆脱繁杂且挑战性极大的事务性管理，集中精力思考村集体资产的保值增值和风险防控。2018 年，滕头村集体经济收入达到8亿元，社会生产总值达到90多亿元， 年人均收入超6万元。
实现农村混合所有制经济的困难与挑战
虽然浙江、陕西等地区开展了先行探索，但农村混合所有制经济仍属于新生事物，面临体制机制和现实条件诸多障碍。
（一）农村混合所有制经济的实现范围不明
在农村集体产权制度改革尚未完成的情况下，哪些集体资产可以混合，哪些不能混合，远没有达成共识。近年来不少工商资本下乡“圈地”发展房地产、观光旅游等非农产业，田园综合体和特色小镇严重的房地产化倾向，引发全国范围内的“大棚房”整治，加剧了人们对工商资本无序开发农村集体资源的担忧。特别是涉及农村基本经济制度和社会稳定的承包地、宅基地等集体资产，关乎基本民生保障，长期以来担当了我国“半城镇化”下社会风险缓冲器的作用。如果没有建立有效的风险防范措施， 贸然实施混合所有制经济，极易诱发社会纠纷和群体性矛盾。
（二）农村集体经济组织弱法人地位和发育不成熟
目前由多部门联合发布的《关于开展农村集体经济组织登记赋码工作的通知》不具有立法效力，对于农村集体经济组织法人的税法问题也缺乏明确规定，为下一步颁证和赋码后的部门之间的效力认定增加了难度，不利于农村集体经济组织顺畅办理银行开户、税务登记等手续。调研中不少基层干部群众反映，农村股份经济合作社普遍没有开票权，由农业农村部门颁发的“特别法人”证书不如工商部门颁发的营业执照好用，不少发达地区的农村集体经济组织选择直接注册为公司。而且， 当前村“ 两委” 与集体经济组织之间“ 政社不分”问题严重，法人治理结构不完善，浙江平湖市一位村支书还抱怨说农村股份经济合作社经营效率低，任何一项对外投资都要召开村民（股民）大会。由于缺少经济激励和专门人才，许多新成立的集体经济组织都由村“两委”成员担任负责人，自主权和经营能力有限，极易受到少数村干部影响。
（三）工商资本参与顾虑和政策限制
近年来，国家在农村产业融合发展中致力于推动下乡企业与农户（村集体）之间建立紧密型利益联结机制，但是简单购销和订单农业等松散型利益联结方式仍是主流，这一结果预示着工商资本参与发展农村混合所有制经济的积极性不高。德清“保底收益型”农村混合所有制经济模式表明，集体资本实际上以债权形式入股，工商资本不得不承担所有经营风险。而且，村民普遍契约意识淡薄，对财务数据不信任， 工商资本担心入股等长期合作方式容易发生利益纠纷。目前工商资本下乡虽然不存在明确的市场准入壁垒，但政策层面趋于明确工商资本适合进入的乡村产业领域， 政策预期不明阻碍工商资本下乡热情。2019年农业和涉农制造业固定资产投资出现了罕见的负增长，也凸显出当前工商资本对涉农产业投资信心不足，这与当前环保“一刀切”、“大棚房”整治下工商资本投资权益保障问题密不可分。如果在农村混合所有制经济中规定社会资本不能控股，或者强调农村集体资本的固定收益权，将会进一步打击工商资本参与农村混合所有制经济的积极性。
（四）农村集体资产监管机制不健全
当前农村集体资产监管乏力是农村社会治理危机的主要表现之一，不利于建立有效的农村混合所有制经济监管机制。一方面， 我国农村地区血缘宗族、权威崇拜等传统习俗文化长期延续，不少基层党组织涣散软弱， 再加上乡村“熟人社会”的人情因素干扰，导致村民监督缺乏文化土壤。另一方面，“村财镇管”体制下村集体所有收入都被纳入乡镇财政所账户，未来随着农村混合所有制经济的发展，集体收入激增可能会刺激财政困难的乡镇政府神经，诱发乡镇政府私自挪作他用、强制借款、合谋变卖集体资产等风险。
农村混合所有制经济的实现路径
（一）明确可混改农村集体资产范围
针对农村混合所有制经济实现范围不清的问题，依托农村集体产权制度改革的清产核资成果，允许明确权属清晰、无债务纠纷且完成折股量化的集体所有的资源性资产、经营性资产参与发展农村混合所有制经济，重点是没有承包到户的集体“四荒”地、林地、草原、养殖水面和人文历史遗迹等资源性资产，通过成立土地股份合作社等方式实现集体统一经营的承包地、草原，以及集体统一经营的房产设施、集体建设用地、机器设备、商标等无形资产等经营性资产。为了稳定农村社会，对于分散经营、包产到户的承包地、草原、林地等暂缓实行混合所有制经济，对于常年居住的农村宅基地、用于农村科教文卫等公益事业的集体资产不实行混合所有制经济。
（二）培育壮大农村集体经济组织成为混改实施主体
为了避免委托代理关系复杂导致的信息不对称，可以规定建立起有效法人治理结构的农村集体经济组织是发展农村混合所有制经济的基础条件，由农村集体经济组织行使农村集体资产所有权人职能。在完成农村集体资产股份制改革的地区，进一步明确农村股份经济合作社是农村混合所有制改革的实施主体。对于成立集体资产管理公司或者农村集体资产监督管理委员会（农资委）的地区，也可以授权其作为农村混合所有制改革的代理人。针对农村集体经济弱法人地位和组织发育不成熟等问题。一是强化农村集体经济组织特别法人地位。现阶段仍由农业农村部门负责农村集体经济组织的登记赋码工作，后续的登记、变更等应统一移交给市场监管部门，出台《农村集体经济组织登记管理条例》，强化农村集体经济组织特别法人社会统一信用代码的权威性，并对农村集体经济组织的税法问题做出明确规定。二是健全农村集体经济组织内部治理结构。逐步厘清村“两委”和农村集体经济组织之间的关系和职能边界。集体经济发达地区，可探索在农村集体经济组织下成立直属的股份有限公司， 外聘职业经理人经营管理公司； 集体经济落后地区，逐步减少村“两委”干部兼职农村集体经济组织的比例，实行村社分账管理、分账使用。对于农村集体经济组织经理人或管理团队，要建立有效的激励机制，发达地区可实施股权激励加年薪制，欠发达地区要将经理人基本薪酬纳入村运营经费，并根据农村集体经济组织经营状况给予股权激励和荣誉奖励。
（三）创新农村混合所有制经济多种实现途径
借鉴国有企业混合所有制改革经验，研究制定支持社会资本参与农村集体经济组织改革的政策规定和实施方案，鼓励国有企业、民营企业、外资企业、个体工商户、自然人等社会资本通过参股、入股、控股等方式与农村集体经济组织组建新的农村混合所有制经济组织。优先支持在涉农产业领域能力出众、业绩突出、口碑良好的企业、企业家或致富带头人参与发展农村混合所有制经济，外资参与要符合外商投资产业指导目录要求。允许社会资本以货币、实物、股权、知识产权等方式出资，通过农村产权交易平台和正规资本市场，以出资入股、股权收购、股权置换或者以股权投资基金、风险投资基金等多种方式参与农村混合所有制经济组织资产重组、增资扩股，甚至改制上市，推动农村集体经济组织与社会资本实现资本、技术、人才和管理对接，以农村混合所有制经济形式深度参与乡村产业发展。
（四）调动工商资本参与农村混合所有制经济积极性
为减轻工商资本投资运营压力，要弱化或避免强制性的集体资本固定收益要求，可以按照袁家村模式，在项目收回投资并盈利后再收取固定比例的净利。建立社会资本退出机制，制定并完善各类产权转让管理办法，在保障混合所有制经济组织正常运行的情况下， 允许社会资本通过股权转让、股权回购、挂牌上市等多种渠道有序退出。切实保护工商资本尤其是民营企业的合法权益，不得以扶贫或振兴乡村等名义向民营企业摊派投资或要求不取分红，建立针对民间投资的法律援助和司法救济制度，健全民营企业申诉机制。
（五）建立多层次农村混合所有制经济监管制度
为了打消村民疑虑，除了要在农村混合所有制企业内建立股东大会、董事会、监事会、经理层等成熟的内部治理结构外，还要发挥农村党组织、村民代表大会、村委监督委员会、基层政府审计部门等外部部门的监督作用。为了防止社会资本一股独大、恶意收购和接管损害集体资本权益，可以金股方式确保集体股权持有人在特定事项中能够行使否决权，或者以特殊管理股方式确保不必注入新的资金仍能在决定重大事项时拥有一定的发言权，也可以优先股方式确保集体股权能够优先分配股息和混合所有制企业的剩余财产。同时，借助乡村振兴战略的实施，健全以农村党组织为核心的组织体系，整顿提升软弱涣散党组织，推动全面从严治党向基层延伸，落实农村党员干部“小微权力清单”，充分发挥纪检监察机关在农村集体产权流转、集体收益分配方面的监督职责。积极开展“村财镇管”改革，在强化村级财务外部监督的基础上，为农村集体经济组织刻制印章、开立账户、领取票据等，推动实现农村集体经济组织财务独立、收支自由。
发展农村混合所有制经济的进一步思考
立足农村集体资产发展而来的农村混合所有制经济，不能全然不顾市场规律运动式强制发展，必须要在发挥集体产权作用、有效克服农村稀缺资源开发制度障碍，与发挥工商资本作用、有效解决发展要素短板之间寻求契合点。农村混合所有制经济不是新型农村集体经济唯一有效的实现形式，只能在完成农村产权制度改革、有可混改集体资产、外来工商资本有意向投资且集体经济组织成员有意愿的地区开展试点，还需要有相对宽松的农村土地制度改革环境、功能完备的农村产权交易市场、管用有效的农村社会治理体系相配套。
作者单位：中国宏观经济研究院产业经济与技术经济研究所