刘保奎
长江经济带上游地区的重庆、四川、贵州、云南四省市新型城镇化总体水平不高，2018年，常住人口城镇化率为52.37%，比长江经济带（59.45%）低7.08个百分点，比全国低7.21个百分点。与此同时， 近年来这一地区伴随着良好的经济表现，新型城镇化也迈进了“快车道”，特别是农村土地制度改革走在了全国前列。2018年2月至2019年7月，本文陆续调研和分析了长江经济带上游地区的32个国家新型城镇化综合试点中的18个（其中13个为实地调研），重点对贵州湄潭、四川成都、重庆大足等地在农村承包土地流转、集体经营性建设用地入市、农村宅基地改革等方面探索进行了总结， 不少进展和经验可为未来长江经济带乃至全国推进新型城镇化和土地制度改革提供一定借鉴。
上游地区土地制度改革的主要进展
长江经济带共有国家新型城镇化综合试点76个，占全国的30.4%， 其中上游地区有32个，重庆5个、四川9个、贵州10个、云南8个。在全国33个农村土地制度改革试点中， 长江经济带有13个，其中上游地区有5个，占到了长江经济带的近一半。长江经济带的农村土地制度改革走在了全国的前列，其中，相比于下游浙江义乌、德清等发达地区的经验，上游地区的经验更具有全国复制推广的价值。
由于国土资源部农村土地制度改革三项试点从2015年初就已启动，到2018年底已开展4年，试点成果和经验相对丰富。总体上有如下特点：（1）农村承包地方面，“三权分置”的做法已经比较成熟， 土地流转和规模化经营的比重比较高，大大促进了农业发展和农民增收。（2）宅基地方面，宅基地集体所有权、农户资格权、农民房屋财产权分置取得一定进展。成都郫都区、贵州湄潭县等试点地区探索了农民房屋财产权抵押贷款，适度放活宅基地和农民房屋使用权。贵州湄潭县等试点在探索承包地退出机制的基础上，还进一步探索了宅基地的退出机制，闲置宅基地和房屋得到有效利用。（3）农村集体经营性建设用地入市方面，成都郫都、重庆大足、贵州湄潭等试点累计推动超过120宗集体经营性建设用地直接入市，土地收益惠及大量村民的同时，在操作流程、收益分配、制度建设等方面形成了一些相对成熟的经验。（4）征地制度改革方面， 试点区县以维护农民利益为出发点，在缩小征地范围、规范征地程序、完善保障机制等方面进行了富有成效的探索。
（一）推动农村承包地有偿退出
试点地区按照所有权、承包权、经营权相分离的思路，落实好集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，赋予农户对承包地占有、使用、收益等用益物权权能，确保承包关系保持稳定并长久不变，创新土地经营权入股经营和再入股经营等模式，逐步形成层次分明、结构合理、平等保护的“三权分置”格局。
贵州湄潭在探索中完善了退出标准、退出程序、退出补偿评估、退出地管理、退出后有偿赎回等一系列制度设计，形成了“农户申请、三级审核、协商评估、签约交接、统一管理、有偿赎回”的土地退出路径，不仅为进城长期务工、安家的农民免去后顾之忧，而且促进了农村土地资源的有效利用，增加了农民收入。
（二）开展农村宅基地“三权分置”改革
试点地区开展宅基地“三权分置”改革，稳步探索宅基地自愿有偿退出机制，多渠道募集有偿退出资金，建立和完善集体经济组织内部的有偿调剂和流转机制，探索适度扩大退出范围，探索通过土地整治等方式盘活农村闲置宅基地和房屋资源。贵州湄潭以公众参与、民主协商探索农村土地承包经营权有偿退出机制。湄潭在湄江街道核桃坝村、兴隆镇红坪村、永兴镇永兴桥村、马义村、复兴镇复兴村、两路口村、鱼泉街道新石村开展试点，形成了以“公众参与、民主协商”为特点，“群众知晓、农户申请、三级审核、协商评估、签约交接、统一管理、有偿赎回”的土地退出路径，完善了退出标准、退出程序、退出补偿评估、退出地管理、退出后有偿赎回等一系列制度设计。累计退出土地377.7亩，补偿金额1247万元，涉及农户217户。
成都市崇州区探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。加大闲置宅基地盘活力度，在全省范围内率先“颁证”， 向道明镇龙黄村、白头镇五星村出租宅基地（房屋）的3户农户和承租宅基地（房屋）的2名业主，分别颁发了《农村宅基地资格权证》《农村宅基地（房屋）租赁使用权证》。此次颁证共涉及1612.37平方米宅基地，1340.56平方米房屋。
重庆市綦江区创新盘活农村闲置房屋，按照村社引导、市场主导、农民主动的原则，多元探索闲置房屋处理，形成了“产业+空房”“创业+空房”“政府+空房”“新村+空房”四种模式，引导相关业主租用农村闲置房屋作为库房、生产设施用房，改造为民宿房，或作为返乡创业的农家乐、家庭加工作坊、农村电商等，或作为农家书屋、村文化活动室等公共场所，或通过拆迁、复垦等进行统一建设或补充为耕地。
四川省眉山市把部分区县作为“三权分置”改革试点，全面推进落实集体所有权、保障农户资格权、适度放活使用权，盘活农村房屋和宅基地，完成“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记颁证5087宗。积极开展农民住房财产权抵押贷款，截至2018年10月末，彭山区7家试点金融机构累计发放农村“两权”抵押贷款1454笔， 金额7.01亿元，其中发放农村承包土地经营权抵押贷款1373笔、金额6.95 亿元；农民住房财产权抵押贷款81 笔、金额557.1万元，有效盘活了农村资产、支持了农民创业发展。
云南省大理市审慎推进宅基地改革。一是出台农村集体经济组织成员认定办法，准确掌握集体经济组织成员人数、宅数，全市“一户一宅”8.58万户、占81.3%，“一户多宅”1.6万户、占15.2%，“主体资格不符”3680户、占3.5%。二是推进农民住房财产权抵押贷款试点，全市农房抵押贷款余额从2014年末的8.43亿元增长到2018年9月末的13.13亿元。三是审慎推进宅基地流转，出台《大理市关于积极探索宅基地所有权资格权使用权分置的实施意见》，明确宅基地“三权分置”内涵，在将宅基地及地上房屋转让范围扩大到本乡镇的同时，强调明确受让方须是符合宅基地申请条件的住房困难户，转让方须有稳定住所，转让的宅基地及地上房屋来源合法。
（三）探索农村集体经营性建设用地入市
上游地区在农村集体经营性建设用地直接入市制度的相关探索，形成了在全国具有一定影响力和代表性的“湄潭模式”“郫都模式”。
贵州湄潭探索农村集体经营性建设用地就地入市、调整入市等路径。在普查摸底、确权登记基础上，以《贵州省湄潭县农村集体经营性建设用地入市试点实施方案》为框架，以“同权同价、流转顺畅、收益共享”为目标，探索农村集体经营性建设用地就地入市、调整入市等路径。自2015年8月以来， 湄潭已完成四期集体经营性建设用地就地入市，出让地块9宗、21.32 亩，成交价款总计392.5万元；在调整入市方面，首期可调出建设用地指标43.94亩，可调入使用的土地共7 宗，实际使用指标36.88亩，结余部分纳入指标台账于后期入市。
成都市郫都区创新提出交易收益的“二八原则”和差别化分类定级的收益调节金收取办法。郫都区是目前为止全国市场化入市率最高的试点区域，通过公开招拍挂入市交易的集体经营性建设用地宗数达到95%以上。郫都制定实施针对外部分配的“分级调节”和针对内部分配的“二八原则”。一是在国家与集体的外部分配上，采取以成交总价款13%-40%的比例，进行阶梯式差别化征收调节金的办法。入市后再进行转让、出租的，以土地价款的3%缴纳增值收益调节金。截至2016年年底，郫都区已经入市的25 宗地增值收益调节金的收取比例为13%-30%，平均收取比例19.39%。二是在集体与个人的内部分配上， 坚持“自主决策、着眼长远”理念， 将土地净收益的20%用于集体成员现金分红，80%作为村集体公积金、公益金等，避免分光吃光，保障村民长远生计，在分配实现形式上，除了现金分配和股份追加增厚外，还有改善住房（或新的住房财产）、完善基础公共服务功能和分配物业自主经营等形式。除此之外，“郫都模式”在入市操作流程、融资和风险管控等方面的探索也富有成效，由市、区两级风险基金对于收购处置的净损失按4∶6的比例分担。
（四）创新土地征收制度改革
征地制度改革主要围绕“缩小征地范围、规范征地程序、完善合理规范多元保障机制”的目标，研究制定了土地征收目录、社会稳定风险评估办法、争议调处办法等配套政策，在征前、征中和征后等环节形成了民主协商、风险评估、补偿安置、纠纷调处、后续监管等措施，完善多元保障方式，形成了土地增值收益分配办法。
贵州湄潭形成了协议直接签到户、款直接兑付到户的“两到户”模式。通过制定征地目录、规范征地程序、提高征收标准、多元安置保障，确定以当年年产值作为征收补偿计算标准，建立了“现状调查—制定方案—风险评估—听证公告—方案预告—民主协商—面积确认—修正方案—方案公告—签订协议—征收报批—安置补偿”的征收流程，探索了货币安置、划地安置、产权安置等多元安置补偿方式，形成了协议直接签到户、款直接兑付到户的“两到户”改革实践经验，结合近年实施的重大基础设施工程、城镇建设重点项目，完成征收案例8个，面积1350亩。
云南省大理市调整增值收益分配比例，并取消留用地。一是通过对近五年大理市实施的征地项目土地出让收入、成本进行核算，测算出全市土地征收产生的平均增值收益在国家、集体之间的分配比例为3.2:1。二是大理市针对历年来留用地利用效率低下、造成新的“城中村”等问题，试点中明确取消留用地方式， 改为按同等面积开发利用的纯收益（原则上按征地统一年产值补偿标准或区片综合地价的10倍）给予集体货币补偿，并明确该项补偿主要用于发展集体经济。对存量的留用地，明确必须由集体统一规划建设或采取入股、合作经营等方式开发利用， 不再由农户自建自用。
上游地区城镇化中土地制度改革存在的问题
上游地区在依托农村土地改革试点和国家新型城镇化综合试点等，在农村“三块地”改革探索中取得了许多进展，像四川省成都市郫都区、贵州省湄潭县等更是走在了全国的前列，为长江经济带其他地区推进新型城镇化和土地改革试点提供了许多可鉴经验。然而，在探索过程中也面临这一些困难或问题。
（一）市场价格难以形成等因素导致农民有偿退出“三权”数量少
自愿有偿退出“三权”的农民数量极少，积极性不高，其中原因是多方面的。一是农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地等的价格形成机制还不完善，多数地区都对“买方”资格进行了限制，要求须为村集体成员或村集体经济组织，或为本乡镇、本县市居民企业，这导致市场竞争不够充分，土地和有关产权价值难以充分实现， 退出价格普遍不高，对农民的吸引力不足。二是在宅基地的利用方式不发生变化的情况下，退出改革缺少“增量效益激励”。贵州湄潭等地在宅基地退出探索中，缺少像江苏、浙江等城市近郊土地利用方式变化所产生的“增量效益”，因此退出价格一般难以覆盖宅基地和房屋成本，更难以平衡将农民纳入城镇职工养老保险、入住养老院的费用，导致农民积极性不高。此外，开展农民“三权”自愿有偿退出探索，前期需要垫付的资金量巨大，在没有大的资本、金融工具介入的情况下，开展规模范围也较为有限。
（二）农村土地改革受村庄规划缺失和滞后的限制
从各地经验看，较为完善的村庄规划是支撑贵州湄潭、成都郫都等地农村土地改革探索取得进展的重要前提。但也有许多地区涉农相关规划编制工作相对滞后，还未实现村土地利用规划、村庄规划、产业发展规划以及生态环境规划等村级规划的全域覆盖，造成村庄产业发展、公益设施配套、未来空间布局等衔接不够，村庄发展中的宅基地等集体建设用地利用缺乏统一性、协调性。其原因除了一些地区对村庄规划不够重视外，也与村庄规划人才和队伍短缺、规划成本高有关。一是西部地区村庄规划人才和队伍短缺。一些西部省份规划院数量少、级别低，专业规划人员少，开展村庄规划的能力有限，东部地区的大院又报价高、不愿意承担琐碎的村庄规划。规划单位和人员数量远远低于省外，专业技术人才匮乏，难以保障村庄规划全覆盖的编制任务要求。二是村庄规划内容冗余、编制费高。大部分规划院对编制村庄规划兴趣不大，为了提高编制费用，往往在规划内容上出现冗余。据了解，目前一个村庄规划编制费用低则5万元，高可上百万元，超出了许多市县政府的承受能力。贵州湄潭等地村庄规划“一图一表一说明”有效节约了编制成本，很好地解决了村庄规划内容冗余与费用高的问题。
（三）工商资本下乡面临诸多障碍制约土地改革进展
工商资本是推动乡村振兴的重要力量，也是推动城乡融合发展的重要举措，但从试点情况来看，工商资本下乡面临着较多障碍，使得工商资本下乡的规模和领域受到较大限制，影响城乡融合取得实质性进展。突出表现在以下几个方面：一是农村“人地钱”要素供给难以满足下乡资本多样化需求。土地制度改革缓慢，“用地难”成为普遍的难题，许多空置宅基地无法用于农业产业用地。融资问题突出，农村资产抵押贷款成效不突出。农村劳动力素质普遍不高，产业工人和科技人才存在较大短板，“用工难”问题严重。二是工商资本下乡依然存在制度门槛。许多地区从保护农民利益的角度出发， 施行准入制度、层层备案管理、强制工商企业二次分红等办法，对工商资本下乡设置较多门槛，影响工商资本下乡的积极性。三是农村地区依然面临基础设施短板。许多农村地区基础设施非常薄弱，涉农项目周边、内部基础设施配套不到位， 吸引工商资本动力不足。
因地制宜进一步深化农村土地制度改革
（一）进一步探索宅基地退出机制
目前总体上看，农民自愿退出承包地和宅基地的意愿还不强， 下一步在退出机制改革探索的基础上，探索提高退出意愿的途径，对自愿退出宅基地到城镇购房居住的农民，可纳入城镇保障体系，并保障其原有土地承包经营权不变。对于自愿退出宅基地及承包经营土地的农民，保障其取得城镇户籍并在就业、医疗、教育等方面与市民享受同等待遇，增强其扎根城市、融入城市的能力。
（二）建立健全工业用地出让、出租、先租后让机制
统筹处理好人地挂钩与产业发展用地的关系，发展壮大城市经济，为创新先进制造业新优势提供土地政策支撑，国家层面应统一出台关于推进工业用地供给侧结构性改革的实施意见，建立全国统一的工业用地出让、出租、先租后让用地新机制，避免城市之间的恶性竞争。
（三）延长土地改革试点期限
2015年全国人大在试点地区暂停土地管理有关法律条款，目前土改试点即将到期收官，全国人大赋予暂停部分法律，已推开的改革项目的后续监管和服务如何进行，改革期间出台的地方试点政策如何延续，都还需要中央层面做出明确。
（四）推广农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押贷款
从试点实践看，两权抵押的效果十分显著，增强了农民工进城安居的能力，但目前两权抵押只在部分地区开展，只有地方性金融机构开展了此项业务。建议下一步扩大范围，已取得的有关成熟经验可尽快复制推广，同时建立完善违约风险担保基金等。与此同时，完善农村产权抵押融资制度，加快推进农村产权确权颁证，扩大农村抵押担保物范围，重点开展设施农业用地、农村土地承包经营权、农村房屋、林权、大棚养殖圈舍等生产设施以及活体动物、果园苗木等生物资产抵押贷款。完善工商资本下乡的政策体系和风险控制制度。
作者单位：国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所