龙海波
5月17日，中共中央、国务院印发了《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（以下简称《指导意见》），这是党中央、国务院从全局出发，顺应中国特色社会主义进入新时代、区域协调发展进入新阶段的新要求，统筹国内国际两个大局作出的重大决策部署。今年政府工作报告再次提出促进西部大开发的系列举措，强调西部地区要与全国同步实现高质量发展，创新引领必将成为新一轮西部大开发的根本动力。
西部地区已初步具备迈向高质量发展的条件
西部地区地广人稀，占全国国土面积的71%、总人口的27%、GDP总量的20%。长期以来，西部地区自然资源丰富、市场潜力巨大，战略位置重要，但也是全面建成小康社会、实现社会主义现代化的短板和薄弱环节。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，西部地区经济社会发展取得显著成就。
从经济规模看，2012至2019 年，西部地区生产总值从11.39万亿元增长到20.52万亿元，年均增长8.7%，分别高于全国平均水平和东部地区平均水平1.8个和0.5个百分点。特别是第三产业增加值占地区生产总值的比重与全国平均水平的差距进一步缩小。人均地区生产总值由3.12万元增加到5.37万元，年均增长8%。从基础设施看，国家不断加大对西部地区交通、水利、能源、通信、市政等基础设施建设支持力度。以交通运输、仓储和邮政业为例，西部地区投资从2012年的0.86万亿元增加到2017年的2.21 万亿元。2012至2018年，铁路营业里程从3.73万公里增加到5.28 万公里，高速公路里程从3万公里增加到5.1万公里。光缆线路长度从400.59万公里增加到1276.78万公里，互联网宽带接入端口从 6543.5 万个增加到 21356.8万个。从对外贸易看，2012至2019年，外商投资企业货物进出口总额从742.58亿美元增加到3230.71亿美元。从生态环境看，2012至2018年，主要污染物排放量大幅下降，生活垃圾无害化处理率从83.6%提升到97.9%。城市建成区绿化覆盖率从36.4%提升38.6%。造林总面积从2951.8千公顷增加到3641.7千公顷。从居民生活看，2012至2019年，社会消费品零售总额从38889亿元提高到76184 亿元。居民人均可支配收入从9680元提高到35543元，平均增长12个百分点。居民人均消费支出从14348元增加到24187元，平均提高9.7个百分点。
经过20年的持续开发建设，西部地区经济实力稳步提升，主要指标增速高于全国和东部地区平均水平。基础设施保障能力全面增强， 生态文明建设加快推进，基本公共服务体系不断完善，城乡居民生活水平显著提升。市场空间不断拓展，聚集了一批有实力的高校、科研院所、企业等创新资源，内生发展动力和抗风险能力进一步强化。这些都为如期实现全面建成小康社会目标奠定了坚实基础。
提升西部地区自身“造血”能力的关键在创新
《指导意见》被认为是西部大开发3.0版本，明确了西部大开发下一阶段的重点关键词是“大保护”“大开放”“高质量”。与2010 年出台的支持文件相比，其发展思路已有所调整，逐步从加大外部“输血”向强化自身“造血” 转变，这也符合区域经济发展的客观规律。根据西北大学中国西部经济发展研究中心实证数据显示，20年来，工业化与城市化为西部地区发展提供了强大动力。一方面，东西部工业化水平差距逐渐缩小。西部地区第二产业占比呈先升后降的发展规律，东西部的工业化指数存在差距逐渐减少的趋势，并在2017年已经趋于一致。西部地区的产业结构不断优化，自身特色优势逐渐显现， 已有政策对协调东西部经济发展具有显著影响。另一方面，东西部城市化水平不断提高。西部城市化水平总体呈线性增长且持续上升的趋势。虽然东西部地区城市化发展差距并未缩小，但对于城市自身转型和内生动力培育也具有重要推动作用。
强化自身“造血”能力的方式有很多，但传统粗放型的增长方式不符合大保护、大开放的新格局要求，与高质量发展背道而驰，在这方面有过深刻教训。大保护强调的是促进西部地区经济发展与人口、资源、环境相协调，重点推进绿色发展，包括落实市场导向的绿色技术创新体系建设任务，推进资源循环利用基地建设和园区循环化改造， 等等。大开放强调的是打造内陆开放高地和开发开放枢纽，推进沿边地区开放发展， 发展高水平开放型经济，包括构建内陆多层次开放平台，建立东西部开放平台对接机制，拓展区际互动合作，等等。如果将大保护、大开发看作是高质量发展的两翼，那么创新就是高质量发展的战略支撑。长期以来，西部地区难以取得突破性发展，其深层次原因在于科技、人才等方面存在短板弱项，发展不平衡不充分问题依然突出。西部地区资源要素配置尚未实现从粗放型转向集约型，过度依赖投资拉动，消费增长潜能尚待挖掘，创新能力仍然不足。因此， 新时代推进西部大开发，需要把创新摆在发展全局的核心位置， 发挥科技创新的基础性作用，进而引领有效投资，逐渐培育新消费增长点。据初步统计，《指导意见》有20处提到“创新”，10 处提到“科技”，10处提到“人才”，9处提到“技术”，体现出对西部地区创新发展的高度重视。
如果说过去20年西部大开发是注重硬环境，那么今后的重点要转向软环境。良好的创新环境能够有效降低创新成本、激发创新活力。一个地区的发展水平高低，很大程度上取决于外部环境是否适宜、创新氛围是否浓厚、创新意识是否强烈，而不仅仅是GDP的增长。近年来，西部地区已逐渐认识到传统发展模式的弊端，大力实施创新驱动发展战略，更加重视创新生态环境营造，使创新成为高质量发展的强大动能。这次疫情显现出中小微企业在经济发展中还比较脆弱， 但是，许多困难并不完全是由疫情造成的，也有其内在的体制机制问题，需要不断完善支撑西部地区经济高质量发展的政策环境。
一是依托比较优势培育发展新业态。高质量发展必须以实体经济为支撑。要把支持创新放在首位， 充分发挥西部地区比较优势，以科技创新引领实体经济，金融创新支持实体经济，管理创新服务实体经济，推动构建富有竞争力的现代化产业体系，特别是在新业态培育上进一步释放强大新动能。《指导意见》中也明确提出要积极发展大数据、人工智能和“智能+”产业，大力发展工业互联网， 推动“互联网+教育”、“互联网+ 医疗”、“互联网+旅游”等新业态发展，大力发展旅游休闲、健康养生等服务业，打造区域重要支柱产业，在培育新动能和传统动能改造升级上迈出更大步伐。
二是构建公平有序的市场竞争环境。高质量发展也需要一个良好的市场环境，进一步强化竞争政策的基础性地位，发挥其在维护市场机制、规范市场秩序、促进公平竞争方面的重要作用， 打破制约创新创业的行业垄断和市场分割，切实提高市场发展活力和资源配置效率。《指导意见》对深化重点领域改革进行了部署。比如，深入推进主业为充分竞争行业的商业类地方国有企业混合所有制改革，落实全国统一的市场准入负面清单制度，对新技术、新业态、新模式实行审慎包容监管， 进一步公平竞争审查制度，加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法。
三是探索各具特色的创新改革试验。高质量发展必须依靠改革破除体制壁垒。要充分鼓励地方积极探索，强化领导干部的改革担当意识。国家应对地方改革充分授权， 进一步健全改革的矫正机制和容错机制，切实调动地方积极性， 注重把握好创新政策制定的有效性、创新政策实施的整体性和创新政策推进的联动性。《指导意见》从不同角度支持西部地区开展区域创新改革，加强改革的精耕细作和配套政策细化。比如，加快在西部具备条件的地区创建国家自主创新示范区、科技成果转移转化示范区等创新载体，健全以需求为导向、以企业为主体的产学研一体化创新体制，开展探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点工作，扩大高校和科研院所工资分配自主权。
坚持创新引领推动西部大开发再上新台阶
新时代继续做好西部大开发工作，必须着力巩固脱贫攻坚成果， 有效防范化解推进改革中的重大风险挑战，按照“创新是引领发展的第一动力”的重要论述，深入贯彻新发展理念，推动西部地区经济发展质量变革、效率变革、动力变革。总体来看，《指导意见》明确提出的创新引领重点主要有：
第一，围绕特色优势领域深化东西部科技创新合作。《指导意见》已经改变原有承接东部产业转移的发展思路，其中对于东西双向开放协同并进的定位被认为是一大亮点。针对创新发展也有一些新提法。比如，支持西部地区在特色优势领域优先布局建设国家级创新平台和大科学装置，进一步深化东西部科技创新合作，打造协同创新共同体。这为新时代西部地区创新发展指明了方向，即通过开放合作、要素投入、协同创新、成果转化等方式，真正把创新发展理念落实到各项具体工作中，将对区域创新发展产生重要影响，逐步形成“东西双向互动、多板块互为支撑”的新格局。
西部地区特色优势领域的涵义较广，需要从不同维度去把握。比如，从优势产业看，在“推动形成现代化产业体系”部分有所提及。此外，先进装备制造、信息技术服务、节能环保等新兴产业也有较大发展空间。从优势区位看，在“积极参与和融入‘一带一路’建设”部分也指明了重点方向，需要在这些地方结合特色优势产业布局国家级创新平台， 同时更好地促进开放创新合作， 进一步提升区域核心竞争力。需要强调的是，除了发挥区域中心城市、重点城市群的枢纽带动作用外，其他次区域城市也要在基础设施互联、创新要素流动和特色产业融合等方面积极主动作为， 使之真正成为协同开放创新网络的重要节点。
第二，加大对西部地区创业投资子基金的政策倾斜。资本要素作为其中一项重要内容放在了深化要素市场化配置改革部分，是《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》在西部地区的具体落实。从现状来看，西部地区的融资规模在全国占比仍然较低。截至5月底，西部地区上市公司超过500 家，自上市以来累计融资总额超过1.8万亿元，但占全国上市公司融资总额不到12%。而目前西部地区仅有4家公司在科创板上市。因此， 《指导意见》强调支持西部地区通过资本市场直接融资，既是市场化发展的需要，也有助于吸收民间资本流入西部，未来还有较大潜力可挖，但必须打破要素壁垒，切实降低融资成本。
《指导意见》明确提出，鼓励各类企业在西部地区设立科技创新公司。支持国家科技成果转化引导基金在西部地区设立创业投资子基金，健全产学研一体化创新体制，包括加大科创板、创业板上市公司的培育等，更加突出风险投资引导作用。这恰好也是西部地区科技创新一直以来的薄弱环节。下一步，关键在于切实落实好这些政策要求。比如，西部地区设立的创业投资子基金设立的规模、范围能否有所突破。虽然科创板后备企业主要集中在人才集聚和创新能力强的经济发达地区，但西部地区部分企业是依托原来“三线”建设的科研院所发展起来的，也都处于5G、人工智能、生命科学等风口。在新一轮西部大开发政策支持下，这些领域的发展潜力巨大。
第三，发挥新型基础设施对创新发展的引领作用。西部大开发20 年来，国家对铁路、公路、机场等交通基础设施和农田水利基础设施投资力度空前，成为拉动西部地区经济增长的头驾“马车”，而如今基础设施的内涵更加丰富。今年政府工作报告专门提出“两新一重” 建设，即新型基础设施建设、新型城镇化建设和传统的“铁公基”、水利等重大工程建设，充分体现了以民生为导向、支持扩大内需的重大战略举措。前段时间“新基建” 投资很火，各地纷纷出台新基建投资计划，不考虑地方财力的盲目投资倾向有所抬头，尚未准确把握新型基础设施的新定位和新机制。其实，对于不同项目需要根据各自特点选择合适的投融资模式，找准长短期结合的投资盈利点，以及项目投资产生的溢出效应。
具体来看，新型基础设施建设是布局未来新兴产业的超前投资，面临许多新业态和应用场景的不确定性，只有在融合应用中才能实现价值最大化，政府应鼓励不同技术路线、新业态和新模式公平竞争，充分发挥市场主体尤其是头部企业的引领作用。新型城镇化建设是包括环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、产业配套设施提质增效等在内的亟需投资，应有效发挥PPP项目的示范作用， 加快提升民生工程的数字化服务水平。重大工程项目建设要用好抗疫特别国债和中央转移支付资金，政府投资要在其中更好地发挥带动性作用。
作者单位：国务院发展研究中心创新发展研究部