本刊记者 马玉荣
从2000年1月国务院成立西部地区开发领导小组，到2020年春天，西部大开发进入第三个十年。5月17日，中共中央、国务院印发《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》（下称《指导意见》）。参与《指导意见》起草相关工作的浙江大学中国西部发展研究院院长周谷平，在接受《中国发展观察》记者采访时对西部巨变深有感触。对比已往顶层文件， 她说，此次《指导意见》主要有三大变化，围绕这些变化要洞悉矛盾，处理好大开发与大保护、发展经济与保民生、对外开放与国家安全这三对关系。
大开发与大保护
从2 0 0 8 年起， 周谷平担任浙大西部院的负责人。此后，浙大西部院先后参与了西部大开发“ 十二五” 规划、“ 十三五” 规划、《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》、《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》等多个文件的相关研究和制定。让她体会特别深的，是原来主要侧重西部大开发，但当前形势下推进西部大开发形成新格局，强调大保护，而且把大保护写在了大开发的前面，这是《指导意见》非常大的变化。
周谷平说，当年西部地区经济发展、社会各方面都比较落后，因而调研、规划主要想法是把经济拉起来，然后促进经济社会和谐发展，重点还是在发展经济。当时有一个说法：西部大开发不要成为“西部大开挖”，但是，实际上还是希望把当地的资源禀赋转化成经济效益。
谈起西部大开发2 0 年的历程，周谷平与浙大西部院的研究人员如数家珍。2008年1月，《广西北部湾经济区发展规划》批准实施；2009年6月，国务院正式批复《关中—天水经济区发展规划》； 2011年5月，国务院常务会议正式同意批复《成渝经济区区域规划》。而在呼包银榆经济区，鄂尔多斯、榆林都希望将当地的煤炭、石油资源优势发挥出来，把GDP 带上去，也就是要把经济搞上去， 这是当时一个重要的出发点。但是这次出台的《指导意见》，强调大保护，主要是保护生态环境，其重要性在于：
一是西部是我国大江大河的源头和生态环境的天然屏障。青藏地区是亚洲众多大江大河的源头，为了保护生态环境，我国在青藏高原设立了“三江源自然保护区” 。2 0 11 年6 月8 日， 《全国主体功能区规划》正式发布。国家对西部的发展进行了三类重点区域的规划，首先是重点开发区，比如从南到北，一是北部湾经济区，二是成渝经济区，三是关天经济区，这是西部发展的基本内核。这三大增长极，就可以支撑带动起整个西部地区的发展。其次，政策有了差别化平台后，除了对重点开发区的项目投资进行一些大的支持以外，国家对重点的生态功能区，比如限制开发区、禁止开发区可以通过中央转移支付的形式支持当地经济发展。西部要严格按照主体功能划分搞开发，就像有些省的耕地红线不能碰一样。《指导意见》指出，深入实施重点生态工程。坚定贯彻绿水青山就是金山银山理念，坚持在开发中保护、在保护中开发，按照全国主体功能区建设要求，保障好长江、黄河上游生态安全，保护好冰川、湿地等生态资源。
二是真正落实习总书记“绿水青山就是金山银山”理念。实际上，我们发展经济和保护生态环境，不要把大保护、大开发这两者对立，它不是一个矛盾对立体，而是可以互相转换。西部地区的自然人文旅游资源丰富，要转化为经济效益，使得经济和社会共同发展，保护和开发之间形成良性循环。这个概念的转化体现了新时代的新格局。美丽西部的一些景区， 例如新疆喀纳斯的晨雾、木屋、山顶草原，还有清澈的禾木河，令人心醉；尤其是西部地区丰富的民族文化和非物质文化遗产。因此， 绿水青山保护好了，本身就可以变成金山银山。
另一位对西部大开发政策制定做出不懈努力的研究者是肖金成，他曾经是国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所所长。他回忆说，1998年他调到国家发改委工作，当时区域经济学者把中国划分为三大地带，东部、中部和西部，酝酿出台西部大开发战略的背景是为缩小西部与沿海地区的经济差距。
1999年，国家提出了西部大开发政策。2000年1月，国务院成立西部地区开发领导小组，西部大开发战略正式启动实施。肖金成说，他们设立开发区的建议被采纳、落实后，西部12省（区、市）都有了国家级开发区。但设立特区没有被采纳，而西部设立自贸区已是第二个十年的事情了。
如今西部12个省（区、市） 的变化有目共睹，尤其是重庆和贵州。比如， 曾经在全国有1 5 个“ 倒数第一” 的贵州， 人均GDP在全国3 1 个省区市中长期排名倒数第一，是贫困人口最多的省份。国情研究专家、清华大学教授胡鞍钢曾经直接将贵州的长期贫困的现实命名为“贵州现象”。进入21世纪之后，贵州省相继提出了“生态立省”“环境立省”战略。在2010年到2020年的10年间，贵州巨变，尤其是2014 年1月6日设立贵安新区之后。
国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副研究员贾珅对《中国发展观察》记者说， 在过去两年的经济下行和今年的疫情冲击下，四川的经济发展经受住了考验，韧性比一些东部省市都还要强。西部增长极只可能有两个，成都平原和关中平原， 西安这几年相比成都落后了。成渝经济区作为中国的第四个区域增长极，已经不可撼动。
发展经济与保民生
贾珅查阅了31个省（市区） 的统计数据，他说，今年以来我国遭受新冠肺炎疫情影响巨大， 但中西部地区表现出较强的增长韧性： 3 月份， 除湖北省以外的中部5 省工业增加值增速已全部转正，平均达到6.3%；四川、重庆工业增速分别恢复至5 . 5 % 和7.5%，位居全国前列。
2010年，中共中央、国务院发布了《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》，提出到2020 年，西部地区基础设施更加完善， 现代产业体系基本形成，建成国家重要的能源基地；人民生活水平和质量大幅提升，基本实现全面建设小康社会奋斗目标，等等。
西部是脱贫攻坚的重要战场，西部少数民族地区是中国脱贫攻坚工作的难点、焦点、关键点。周谷平在调研西部边境线上的少数民族村寨时，发现村民贫困情况参差不齐，有的村里有文盲， 有些村喝水难，云南有些村还有吸毒现象。西部地区不同程度存在“等靠要”的惰性思维，要资金要项目，紧紧依靠中央的转移支付过日子，自我造血功能不高。对于这些症结，扶贫要“扶志”，还要“扶智”，推进教育扶贫，提高人的素质，由此推动创新创业， 促进就业，保障民生，并带动西部地区的经济发展。
近年来，中国共有数千万人摆脱贫困，西部这个“主战场” 功不可没。5年来，中国重点抓好老少边穷地区的脱贫致富。支持陕甘宁、贵州毕节、广西左右江革命老区以及四川凉山、云南怒江、甘肃临夏等特困民族自治州加快发展的政策性文件相继出台。各个地区因地制宜、各举其力，脱贫致富。2019年末，贵州全省建档立卡贫困人口剩余30.83万人，全年减少贫困人口124.45万人，贫困发生率下降至0.85%，比上年下降3.44个百分点。全年共有24个贫困县摘帽，2300个贫困村出列。
其实， 西部是有特色的地方，比如上世纪60年代以后，陕西是大三线建设的重要基地，装备制造业一直是西安最为重要的工业，成渝地区培育出类似四川长虹、长安汽车、嘉陵摩托这样全国知名的品牌。贵州的工业绝大多数都是国家“三线建设”时期设立的国有企业，其实也是可以挖掘的一个重点。此外，西部能源资源丰富，例如新疆油田为陆上石油工业的发展和国家西部大开发战略的实施做出贡献；又例如发展光伏、风电等清洁能源产业，可以解决就业、扶贫问题，同时又推动产业转型升级。
贾珅说，西部地区企业效益整体不佳，但川渝两地企业效益较优。2 0 1 9 年末西部地区工业企业利润总额占全国比重达到17.2%，比2015年末上升了4个百分点；工业企业亏损面比2015年下降1个百分点，但仍高达18%， 明显差于东部、中部地区；企业总资产收益率小幅上升，但净资产收益率有所下降，两项指标均明显低于东部、中部地区。整体来看，西部地区数量型增长的特征较为明显。在西部地区效益整体不佳的情况下，川渝两地与其他西部省区表现明显不同，两地企业亏损面、企业资产收益率等指标均明显好于东部、中部地区，实现了经济规模和效益“双增长”。
其实，西部地区最大的问题一是资金外流，二是人才外流。《指导意见》强调深化要素市场化配置改革，如果西部吸引不住资金和人才要素，甚至不断地流失， 大开发就不会取得很好的效果。由此，肖金成建议建立证券交易所。当然，国家在政策上也做了一些倾斜，西部地区的企业可以优先到上海和深圳的证券交易所上市。他当时提出三个对策，一是“筑坝蓄水”，就是把西部的资金留住；二是“筑巢引凤”，吸引住人才；三是“金融深化”。
实际上，西部的经济要素不仅要留住，而且要吸引东部、中部和国外的相关要素，到西部来发展。《指导意见》明确提出提高西部地区直接融资比例，贫困地区IPO适用绿色通道政策。
贵州省发改委权威人士分析， “从政策角度来说，给你开了口， 只要符合条件可以通过绿色通道上市。从体制机制上应该是没有问题，但是能不能真正吸引到资金， 或者融到资金，关键还是要靠企业的质量，需要有好企业、好项目， 或者好的资源，才能够形成一个可持续的经济增长的动力源。”
历史的时钟进入西部大开发第三个十年，肖金成指出，一定要把产业发展起来，扩大消费、扩大内陆开放，同时向周边国家开放， 然后把产品销往周边国家，这才是产业发展的动力。
记者调研发现，各地政府都很重视产业的规划，希望东部产业转移到西部来， 增加就业岗位，也增加税收。但是产业转移有条件，不是所有地方都能够承接产业的有条件转移。2 0 年的实践显示，一些地方产业发展得好，有的则不是很明显，其中有投资环境问题。
西部除了深化改革，还需要做很多工作。肖金成建议，一是交通必须很便捷。比如高速公路、铁路、机场；西部地区应重视区域性中心城市的发展，不能遍地开花，要注重点状布局和带状布局。二是西部的一些省会城市规模比较大，要发挥辐射带动能力，也就是规划建设都市圈，在100—150公里范围内，发挥引领作用。例如，从2011年国家发改委印发《成渝经济区区域规划》开始，到2016年提出“成渝城市群”，再到2020 年的“成渝地区双城经济圈”。
几个都市圈构成一个城市群。比如成渝城市群、关中平原城市群、北部湾城市群等。提出这些概念主要是要素一定要集中和集聚。越分散，积聚效应就越差，效果就越不明显。不具备都市圈和城市群条件的，可以发展区域性中心城市，这是肖金成对西部空间布局的一个建议。
综上所述，有了经济基础， 才能保民生。周谷平说，《指导意见》强调坚持以人民为中心， 把增强人民群众获得感、幸福感、安全感放到突出位置。西部应加快完善多层次广覆盖的社会保障体系；加快推进养老保险省级统筹， 推进落实城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制；合理确定基本医疗保险保障水平，完善医疗保险关系转移接续措施；完善失业保险制度，逐步提高失业保障水平。
对外开放与国家安全
西部大开发的第三个十年， “一带一路”给西部地区的对外开放创造了一个非常好的契机。
《指导意见》进一步明确，推进西部大开发形成新格局，要加快建设内外通道和区域性枢纽，完善基础设施网络，提高对外开放和外向型经济发展水平等。鼓励重庆、成都、西安等加快建设国际门户枢纽城市，提高昆明、南宁、乌鲁木齐、兰州、呼和浩特等省会（首府）城市面向毗邻国家的次区域合作支撑能力。
我国陆上边境线约80%分布在西部地区。周谷平说，西部地区总体上开放水平比较低，与东部沿海地区不能比。但是“一带一路”倡议对于西部大开发打造新格局是巨大的机遇。西部沿边地区的边境线长， 相邻的国家也多，通过沿边地区开放的试验区，例如中越、中国与东盟、中俄等，使得西部地区成为一个开放高地，由此就把西部地区的开发搞活了，通过双循环（内循环和外循环）支撑发展，把经济和民生串起来，把保护和开发串起来， 把国内和国外的发展衔接起来。
《指导意见》指出，以共建“一带一路”为引领，加大西部开放力度，强化开放大通道建设。日前，重庆、贵阳两地相继出台推进西部陆海新通道建设实施方案，明确各自的发展目标和重点任务。
《西部陆海新通道总体规划》中布局了3 条主通道， 其中2 条以重庆为起始点， 分别是重庆经贵阳、南宁至北部湾出海口（ 北部湾港、洋浦港） ， 以及重庆经怀化、柳州至北部湾出海口。广西壮族自治区党委书记鹿心社表示，广西将抓住国家出台《西部陆海新通道总体规划》的历史机遇，充分发挥广西作为新通道陆海交汇门户的作用，着力在“畅通、高效、经济”上下功夫、求实效，联合通道沿线国家和西部省份，共同打造广西北部湾国际门户港，加快形成贯通中国西部地区连接“一带一路”时间最短、服务最好、效率最高、效益最优的国际贸易大通道。
广西社会科学院区域发展研究所原所长袁珈玲对《中国发展观察》记者说， 新十年广西大有可为。广西要借助区域优势加快构建“ 南向、北联、东融、西合”全方位开放发展新格局。南向，主要是以参与西部陆海新通道、面向东盟的金融开放门户建设为契机，构建面向东盟和衔接“一带一路”的国际大通道。北联，主要是以广西北部湾港为陆海交汇门户，深化与贵州、重庆、四川、陕西、甘肃等西部省份合作，形成共谋开放、共赢发展的开放合作格局。东融，主要是全面对接粤港澳大湾区发展， 加快提升做实珠江—西江经济带。西合，主要是联合云南等省份， 加强与越南、缅甸、老挝等湄公河流域国家的合作，大力推进基础设施的“硬连通”和政策、规则、标准的“软连通”。
肖金成说，西部地区边境线比较长， 例如广西、云南、西藏、新疆、内蒙古都有边境线， 但这些省区的边疆城市规模都比较小，人口比较少，实力比较弱。实际上，通过西部大开发， 在边疆上也要崛起一些实力比较雄厚的城市， 这样才能巩固边疆、发展边疆、富裕边疆，才能对邻国起到一个示范作用。
当然， 一方面要以全方位对外开放促进经济发展，另一方面，还要坚定维护国家安全，要处理好两者的关系。《指导意见》指出，必须切实维护国家安全和社会稳定。统筹发展与安全两件大事， 更好发挥西部地区国家安全屏障作用。巩固和发展平等团结互助和谐的社会主义民族关系，促进各民族共同团结奋斗和共同繁荣发展。深入推进立体化社会治安防控，构建坚实可靠的社会安全体系。