李木子
2008年全球金融危机之后，世界金融监管改革进程加快，一些国家从分业监管逐步走向双峰监管。在这一改革中，英国具有典型意义。本文尝试分析英国金融监管改革的历史背景，以及从分业监管到统一监管，再到双峰监管的重大转变，以为我国深化金融监管改革提供参考。
历史背景
英国拥有世界最悠久的金融发展史。早在公元1世纪，英国就成为欧洲乃至世界的金融中心。从17世纪起到第一次世界大战之前,英镑曾是世界主要储备货币和国际主要计价结算货币。英国的金融系统和金融市场规模巨大，银行业是其中最主要的组成部分。
历史上，英国长期实行金融分业经营。最近半个世纪以来，随着国际国内经济金融形势变化，英国开始逐步向综合经营，一些英国大型银行通过兼并收购，成为综合金融集团。面对如此庞大、复杂且集中的金融系统和金融市场，选择适合英国的金融监管体制对其金融稳定和经济发展至关重要。因此，英国一直积极探索金融监管体制的改革创新，英国率先经历了从分业监管到统一监管，再到双峰监管的历史变迁。
分业监管
1694年英格兰银行的成立标志着英国现代金融业的形成。英国政府分别于1720年和1844年通过了《泡沫法》和《英格兰银行法》， 成为英国最早的金融监管法律法规。1971年，英国废除了银行间利率协议与英格兰银行贴现率强制性挂钩的做法，将英格兰银行最低贷款利率作为中心利率。并且通过1979 年颁布的《银行法》以及在1987年对其进行的修订，逐步放宽了对银行业的管理和控制。1979年英国取消了对外金融交易管制，实现了金融自由化。1981年8月英格兰银行最低贷款利率取消，实现了利率自由化。1986 年10月英国取消了传统的证券交易所固定佣金比率规定，取消了股票经纪人和批发商的界限，使交易商和经纪商合而为一，允许本国和外国银行、证券公司、保险公司申请为交易所会员公司。尤其是，伦敦证券市场自由化，推动了英国金融体系和金融发生了重大变化，比如，大型商业银行可以介入证券交易，成为全能型金融机构。
在此期间，英国金融监管实行分业监管模式，主要有9 家监管机构，分别是英格兰银行的审慎监管司（S S B E）、证券与投资管理局（SIB）、私人投资监管局（PIA）、投资监管局（IMRO）、证券与期货管理局（SFA）、房屋协会委员会（BSC）、财政部保险业董事会（ID）、互助会委员会（FSC）和友好协会注册局（RFS）。这些金融监管机构分别行使对银行业、保险业、证券投资业、房屋协会等机构的监管职能。此外，英国贸易工业部则从公司法层面对违反公司法的金融机构进行监管。金融分业监管模式适合当时英国金融业务和金融市场的发展情况，推动了那一时期英国金融业的规范和发展。
后来，英国金融分业监管的问题逐渐凸显，在一定程度上制约了英国金融部门的发展和稳定：首先，由于众多的金融监管机构职能复杂交错，导致监管混乱，协调成本过高，监管效率下降。其次，英国作为世界主要经济体和国际金融中心，分业监管的低效率影响英国金融机构的国际竞争力。再次，随着英国综合经营业务的快速发展， 英国已经成为全球金融业混业经营程度最高的国家之一，由于金融监管体制没有做出相应变革，英国金融风险上升。1995年，英国巴林银行因其新加坡分行投资业务失控， 出现数亿英镑的损失而宣告破产。这也是1997年英国实行金融改革， 建立统一监管模式的时代背景。
统一监管
当时英国的金融监管改革首先从英格兰银行开始。1997年5月英国政府颁布了两项重要政策， 一是英格兰银行取得独立地位， 负责制定和实施货币政策。二是将银行监管职责从英格兰银行转移到专门的金融监管机构，使英格兰银行主要负责物价稳定和金融稳定。这一专门的金融监管机构就是于1997年10月成立的英国金融监管局（Financial Supervision Authority）。英国金融监管局由9 家金融监管机构合并而成， 主要包括：证券投资局（SIB）、证券期货协会（ S F A ） 、个人投资协会（PIA）、投资管理监管组织（IMRO）、英格兰银行的银行监管部、注册互助委员会（RFC）、住房合作委员会（BSC）、互助合作委员会（FSC）、由贸易工业部划转到财政部的保险监管司以及伦敦交易所的英国发行上市监管部（UK LA）。1998年英格兰银行将银行监管职责移交给英国金融监管局，从此，英国进入统一监管时代，英国金融监管局拥有制定金融监管法规、颁布与实施金融行业准则、给予被监管者以指引和建议等重要监管职能。英国的统一监管模式是与当时英国金融业的发展变化情况相适应的，推动了那一时期英国金融业务和金融市场的较快发展。
双峰监管
2007年美国次贷危机爆发后， 英国北岩银行、苏格兰哈里法克斯银行等大型银行受到冲击，英国金融监管体制在宏观审慎管理、微观审慎监管，以及消费者保护和现场监管等方面缺乏协调配合的弊病逐渐凸显出来。2013年英国对金融监管体系再次改革，取消了英国金融监管局，赋予英格兰银行全面金融监管职责，同时，设立审慎监管局（Prudential Regulation A u t h o r i t y）和金融行为监管局（Financial Conduct Authority）， 形成“双峰监管”模式。其中，审慎监管局为英格兰银行的附属机构； 金融行为监管局作为独立的监管机构取代了英国金融监管局。审慎监管局对金融机构和金融体系进行审慎监管，确保金融系统稳健发展；金融行为监管局负责对金融业务实施现场监管和非现场监管，保护金融消费者权益，打造信息透明、公平竞争、公开公正的市场环境。在英格兰银行下设金融政策委员会（FPC），负责实施宏观审慎监管，重点防范系统性金融风险，并且对审慎监管局和金融行为监管给予工作指导，增强金融监管部门之间沟通和协调。
参考与启示
一是顺应综合经营趋势，深化金融监管体制改革。综合经营是大势所趋，也是金融深化和效率提升的内在要求。基于分工传统和商业惯例，英国历史上主要采取分业经营模式，20世纪后半期英国的金融机构才逐步扩大业务范围和跨业经营，走上了综合经营之路。与此同时，英国金融监管体制也随之不断进行改革和完善，从分业监管走向综合监管，再走向双峰监管，保障了处于不断变化中的金融机构和金融市场基本稳定。
二是加强金融机构行为监管和金融消费者保护。在金融监管部门、金融机构和金融消费者三者中，行为监管和金融消费者保护通常会被忽视。2008年全球金融危机后，在加强对金融机构的微观审慎监管同时，英国双峰监管体制更加重视对金融机构行为的监管以及对金融消费者的保护，专门建立了金融行为监管局。为各国金融监管体制改革和加强对金融消费者保护， 提供了实践经验。
三是建立健全对金融控股公司的审慎监管。自20世纪90年代起， 英国大型商业银行通过并购非银金融机构等形式，发展成为多元化的金融控股公司，其业务涵盖了银行、证券和保险等多元化金融及工商业领域。英国金融控股公司的发展以银行业务为主，其他金融业务多通过所控股子公司进行。英国的实践表明，金融控股公司在带来经营优势的同时，也带来经营风险，需要切实加强监管。英国对金融控股公司的监管主要是以风险管理为核心， 以审慎监管为原则。全球金融危机之后，英国在关于金融控股公司监管中引入了“围栏法则”，强调对金融机构和金融业务的风险隔离问题。（本文内容为作者个人观点，不代表单位意见）
（参考文献略）
作者单位：清华大学五道口金融学院