李军国
农业供给侧结构性改革是党中央顺应新形势、新要求，坚持问题导向，科学研判当前我国农业农村发展出现的新情况和新问题，以及国内外农产品供求关系发生重大变化的背景而提出来的。为何在这个时点上中央把农业供给侧结构性改革作为当前国内农业发展的紧迫任务，乃至今后一段时期我国农业农村经济工作的方向，是有其深刻原因的。
农业供给侧结构性改革提出的背景
农业供给侧结构性改革，是我国供给侧结构性改革的重要组成部分。首次是在2015年12月召开的中央农村工作会议上提出来的，即“要着力加强农业供给侧结构性改革，提高农业供给体系质量和效率”。之后，在连续召开的中央政治局会议、中央财经领导小组会议上，习近平总书记多次提及要推进“农业供给侧结构性改革”。而国内市场需求方先于官方，从2015年初开始，国内市场对农产品的质量、品种、安全性要求更高了，倒逼供给方要适应这种新需求。
2016年底，在京召开的中央经济工作会议上，明确把“农业供给侧结构性改革”作为下一年度的工作重点，随后召开的中央农村工作会议突出强调农业供给侧结构性改革，从会议通稿中把上年强调的“着力加强农业供给侧结构性改革”的表述，转变为“深入推进农业供给侧结构性改革”，且将它确定为2017年中央一号文件主题，即《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》。文件围绕提质增效的主线，从“优化产品产业结构，着力推进农业提质增效；推行绿色生产方式，增强农业可持续发展能力；壮大新产业新业态，拓展农业产业链价值链；强化科技创新驱动，引领现代农业加快发展；补齐农业农村短板，夯实农村共享发展基础；加大农村改革力度，激活农业农村内生发展动力”等六方面部署推进这项工作。文件确定“三转三增”的目标，通过“三调”、激活“三种要素”、优化“三个体系”、提高“三个利用率”，进一步细化推进农业供给侧结构性改革的思路和措施，把它作为转变农业发展方式，加快培育农业农村发展的新动能主要抓手来推进。
农业供给侧结构性改革的动因
改革开放40年来，虽然我国农业农村发展不断迈上新台阶， 粮食生产取得“十三连增”，但与此同时，农业农村发展也面临着前所未有的困难与挑战，农业发展环境日益复杂，新情况与新问题不断涌现。
1.农产品有效供给不足难以满足市场需求，供求结构严重失衡
随着我国经济社会的快速发展，城乡居民收入水平的不断提高，我国城乡居民消费结构也在发生深刻变化，人们对农产品的消费由过去“ 能不能吃饱” ， 转向到如今“ 能不能吃好” 以及“能不能吃得健康”。人们开始从生存型消费向享受型消费转变，对农产品质量、品种和安全提出了更高要求。但生产质量更好、品种更多、安全度更高的农产品，以满足城乡居民消费升级需求的市场反馈却出现了明显滞后。传统的农产品供给结构跟不上市场消费需求的变化，有效供给没能很好适应需求变化，大而不强、多而不优的现象没有明显改观，出现了农产品结构性过剩和短缺并存的现象。过剩的农产品还在持续生产，市场迫切需要的农产品却得不到有效供给。特别是粮食呈现出生产量、进口量、库存量“三量齐增”的现象。
从大宗农产品看，玉米、水稻、小麦都出现了阶段性库存积压的问题，2015—2016年度三大主粮政策性期末库存已达到2.3亿吨左右，其中库存最大的是玉米，达到1.53亿吨，稻谷库存6900万吨，小麦库存1800多万吨。许多地方玉米出现了存不下、销不动的现象。而大豆缺口较大，受国内大豆产量低、生产成本高和国外价格低等因素影响，国内大豆生产规模逐年萎缩，进口量年年增加。2018年我国进口大豆已达到9553万吨，占国内消费量的87%。
从农产品品质结构和食品安全看，中低端、廉价的农产品供给较为充足，而放心、安全、优质，高端农产品供给明显不足。市场对绿色、有机、无公害食品的供给远远满足不了人们的需求。近年来，我国食品安全问题频频曝光，少数生产者为追求最大经济利益，不按国家标准进行生产，过量使用农药、化肥、除草剂，以及畜牧业养殖滥用瘦肉精、抗生素、添加剂等，粮食出现的“毒大米”、乳制品的“三聚氰氨案”、水产品的“绿孔雀石”等问题都向我们提出了挑战，迫切需要农产品生产转型升级。
2 . 国内外农产品市场价格倒挂，农业综合效益和竞争力下降
目前，我国除玉米价格与国际市场拉平外，小麦、水稻、大豆等产品国内价格普遍高于国际市场， 有些农产品价格已经高于配额内的进口到岸价格。国内粮价高的主要原因：
一是政府定价机制。长期以来，国家一直对小麦、水稻、玉米等主要粮食品种采取委托市价收购和临储政策，虽然对促进农业产值增加、农民收入增加发挥了重要作用，但这些措施缺乏灵活性，并没有随着国内外市场价格变化进行上下浮动调整，出现了短期政策举措常态化、长期化，扭曲了市场功能，价格不能及时反映市场供求状况，干扰了市场价格信号的正常发挥，导致市场供需脱节，长期累积下来形成了较大的结构性矛盾。玉米临储价格最为典型。2007年， 国家为鼓励玉米生产出台了临时收储政策，逐步演变成按高于市场价格收储，且这个临储价格高于市场均衡价格，其提价速度只考虑国内生产成本上涨因素，没有考虑国际市场价格涨跌幅变化，对国内市场价格进行调整，仍按原来节奏逐年提高收储价格，导致了国内外价格的倒挂。临储托底高价收购玉米给农民发出了一个错误信号，让农民感到种植玉米可以带来可观收入， 有些地方不顾本地条件，采取毁林、毁草的方式，扩大玉米规模， 最终造成国内玉米市场产大于销的局面。应当说，国内外粮食价格倒挂，既是2004年以来我国连续13 年农产品贸易赤字，农业比较优势减退的重要因素，也是2012年以来产量、库存量、进口量“三量齐增”的根本原因。国内外粮食价格倒挂，使得养殖业饲料成本和加工业的原料成本大幅度提升，国内养殖业和加工业的竞争力持续减弱。国内粮食加工企业宁愿使用进口粮食作原料，也不愿意购买国内生产的粮食，大量的粮食沉淀在国库之中，不仅给粮食收储企业和财政带来了沉重的负担和压力，也使国内农业支持保护政策调整空间受到极大限制。据有关部门提供数据： 2012年至2014年国家用于玉米收购资金从610亿元猛增到1866亿元，两年增加了3.1倍；中央财政用于粮食库存利息和保管费用超过2000亿元。
二是国内农产品生产成本上涨过快。主要农产品成本上涨过快的根本原因，是资源禀赋条件差，人工和土地成本过高。国内学者研究资料显示，2006年以来我国粮棉油生产成本年均增长10%以上，农业生产要素价格快速上涨，成本持续攀升，导致我国农业成本优势在“十二五”期间发生逆转，包括粮食在内主要大宗农产品的生产成本高于世界主产国。过去农业生产成本上升，是物质投入成本上涨带来的，而现阶段成本的快速上升主要是人工和土地租金费用上涨所带来的。其原因是我国工业化、城镇化发展迅速，带动资源要素价格大幅度上涨，推动国内农业生产成本快速上升。
2004年以来，我国农业劳动力成本年均涨幅在20%以上，土地流转价格年均上涨25%以上。2016 年农业部网站信息显示，东北地区种粮大户每亩成本超过800元，其中仅土地成本就达500元。农业部“百乡万户”河北调查组调研显示，种粮大户每亩盈亏平衡点在420元，而多地土地成本在300元至800元不等。2014年国内玉米、大豆、稻谷、棉花、小麦每吨的生产成本，分别比美国高出112%、103.3%、39%、35.6%和14.8%。
尽管水稻、小麦单产达到发达国家水平、玉米单产达到中等发达国家水平，但我国农业劳动生产率只是世界平均值的47％。在我国就业结构中，农业就业人员占比高达29.5％，而农业增加值占比只有9.2％。这一短板导致农业生产成本居高不下、竞争力减弱。在农业成本不断抬升的同时，国内大宗农产品价格却在下降，受国内农业生产高成本和国外产品价格低的双重挤压，农民生产出来的产品卖不出好价钱，农民收入持续增长乏力， 这不仅打击了农民的生产积极性， 影响农民收入的持续增长，也使中国农业竞争力、农民对收入的支配能力严重下降，降低了我国农产品在国际市场上的竞争力。
三是国际金融危机和汇率变动影响。2008年以来，受国际金融危机美元贬值和人民币汇率升值变动的影响，全球经济始终处于不景气状态，国际农产品市场价格一直在低谷中上下波动。特别是世界经济不景气所带来石油需求的下降，导致国际原油价格大幅度下跌，世界原油价格由2007 年的每桶147美元下跌到2012年每桶23美元，石油价格下跌既带来化肥价格下跌，也带来农业生产成本下降，致使国外主要农产品价格一直处于较低状态。尤其是国际石油价格持续回落，挤压了玉米的燃料转化需求，玉米替代品进口的增加挤压了国产玉米市场，这也是造成国内市场上玉米供大于求的原因之一。不仅如此，石油价格下跌也带来国际海运成本和价格的下跌。从2008年以来，美国到中国的海运费用每吨下降70%以上，使得国际农产品的价格竞争优势明显抬升。汇率的变动是国际农产品价格持续走低的另一个重要原因。2 0 0 5 年以来，人民币对美元汇率升值26%，人民币升值削弱了国内农产品在国际市场的竞争力。
3.长期过度消耗资源，使得农业资源环境的承载力不堪重负
资源环境“硬约束”加剧等带来新的挑战。从农业发展条件看，我国是一个典型的人多、地少、淡水资源稀缺的国家，农业资源禀赋先天不足特征非常明显。目前，我国人均耕地面积1.35亩，人均淡水资源2300立方米，耕地和淡水资源仅为世界平均水平的1/3 和1/4。且水土资源的区域分布严重失衡，有土无水与有水无土的问题都十分突出，特别是华北平原地下水超采已造成严重的生态问题。虽然，我们用占世界9%的耕地养活22%的人口，解决了13亿人口“吃饭”问题，对世界粮食安全做出巨大贡献，但是，我们的资源环境也付出了相当大的代价。为了把粮食产量搞上去，在追求农业增产优先、满足数量供给的目标引导下，经过长期对资源开发利用和过度消耗及透支，已经造成对生态环境的破坏。长期无节制地毁林、毁草开荒，围湖、填河造地，使生态系统受到严重破坏，土壤地力减退、土地超垦过牧、水土流失加剧。尤其是农业生产中化肥、农药、除草剂、杀虫剂的过量使用和低效利用， 以及农药、除草剂、杀虫剂等包装物任意丢弃；畜禽粪污随意排放以及农膜等废弃物残留，不仅对土壤和生态环境带来破坏，而且造成土壤有机质含量下降，江河流域及地下水环境的污染。我国化肥和农药平均每亩使用量是世界平均水平的2 – 3 倍， 而化肥利用率不到40%，农药利用率为35%；农膜残留率高达40%，大量使用不可降解的农膜，极易造成耕地的板结； 为追求粮食产量，对地下水进行超采，造成了华北平原近20万平方公里世界上最大地下水超采漏斗区；农业水源污染和工业废水及城市生活污水直接排放，导致全国60%以上的江河湖泊受到了污染，工业污水的直接排放，不仅在一些地区造成严重的地表水污染，而且导致耕地严重污染。2014年以来陆续在湖南、江西等地出现的“毒大米”重金属镉严重超标事件， 就是工业污染造成的。目前全国已有上亿亩耕地不同程度受到重金属污染。我国耕地资源污染已呈现出从局部向区域蔓延的态势，特别是重金属污染已经开始由大气、水体向土壤污染转移， 土壤重金属污染正进入一个“集中多发期”。不仅如此，近年来我国农业生产所造成面源污染也呈现出了扩大态势，农业排放的COD已经超过了工业和城镇。东北黑土地是世界公认的“三大黑土地”之一，其土壤肥沃，有机质含量高，是我国重要的商品粮主产区。然而，长期以来，由于重用轻养、掠夺式经营，东北地区黑土地退化相当严重，黑土层平均厚度由开垦初的80—100厘米降至目前20—30厘米，出现了土层变薄、有机质减少、肥力下降等问题。
要看到，长期以来，我国农业生产的资源环境代价没有充分反映在农业生产成本中。如果把农业生产导致的资源透支、生态退化、环境破坏等外部成本内部化，部分农业产能就失去了存在的经济合理性。据国务院发展研究中心农村经济研究部课题组测算，按现在的治理思路，仅退耕还林、退耕还湿、重金属污染治理和地下水超采治理，预计减少粮食产能就达390亿公斤。农业资源长期透支，资源、环境两道“紧箍咒”越绷越紧，拼资源、拼投入的老路已难以为继。如果我们不能很好地处理人和自然环境的关系，终究会受到大自然的惩罚。
4.国内外经济增速放缓，农民增收面临前所未有的挑战
应当说，进入新世纪以来，在国家强农支农惠农政策支持下， 我国农民收入增幅连续多年高于城镇居民。特别是2010年以来， 农民收入已经保持了连续6年的增长，城乡居民收入的差距正在逐步缩小。国家统计局公布数据： 2016年，城镇居民人均可支配收入33616元，农村居民人均可支配收入12363元，城乡居民收入比由上年同期的2.73下降为2.72。近年来城乡居民收入差距比的缩小， 并不是农民的务农收入真正增加了，而是农民在城市打工收入的增加所带来的。虽然城乡居民的收入差距比继续缩小，但绝对差距仍在不断扩大，2017年我国城镇居民收入为36396.2元，农民居民收入为13432.2元，城乡收入差距由2010年的12506.7元扩大到2017年的22963.8元。目前，我国农民收入的构成主要来自四个方面：一是家庭经营务农收入；二是外出务工收入；三是转移性支付，包括政府补贴和社保；四是财产性收入，如土地出租、房屋出租等。
从农业经营收入看，由于国内外农产品市场总体处于供给大于需求的形势，决定了农产品价格走势处于下行周期，全球大宗农产品市场价格一直处在低迷状态之中，国内农产品涨价空间面临全球农产品供给相对宽松的挤压，短期内我国主要大宗产品包括粮食在内的价格很难有较大回升。加之，大量青壮年农村劳动力，尤其是第二、第三代农民工离开了农村，离开农业生产经营第一线，涌向城市打工，大量农村地区仅仅剩下一些留守老人、儿童，以及一部分妇女，致使农民收入增长难有很大空间。不仅如此，受国家农产品价格和收储制度改革的影响，国内部分地区区域性农民减收风险已经显现。2016 年国家开始实施玉米临时收储政策调整，按“市场定价＋政府补贴”方式，虽然在一定程度上稳定了农民的收益，但在国内生产成本持续快速上涨和国外农产品价格持续走低的条件下，农民种植玉米的收益不如改革前，致使农民家庭经营性收入再出现较大幅度减少，部分区域农民收入陷入增长徘徊期。
从农民外出务工收入看， 2 0 1 3 年以来， 我国农民家庭收入的40%以上来源于农民外出务工收入，此项收入已成为农民家庭收入的主要来源。然而，我国外出农民工的净增数量和工资水平增速却出现了“双降”的趋势。2 0 1 7 年全国农民收入的增速比前5年下降了3.3个百分点。在国内经济进入新常态、面临转型升级的背景下，特别是受中美贸易战和国内经济下滑的影响， 城市就业岗位紧张，农民就业相对较难， 农民工资性收入增速已从“ 十二五” 期间的2 0 ％ 以上，下降至目前的个位数，从而导致我国农民收入在持续多年较快增长后出现疲态，甚至是停滞下降的状态。从近十年国内劳动市场就业结构和工资水平变动情况看， 2 0 1 2 年， 刘易斯拐点在我国开始显现，无论是城市还是农村，新增劳动力人口数量已经开始掉头向下，农村劳动力向城镇转移出现停滞。随着农业成本的上涨，农村劳动力的工资跟城市劳动力的工资开始持平，农业劳动力支撑不足和就业结构问题并存， 以及农民进城务工的许多制度性障碍仍没有得到有效解决，直接阻碍着农民外出务工收入增加。
从转移支付角度看，目前，中央和地方财政对农民的各种补贴力度太小，对农民工、农村老人的社保支持力度不够，不仅标准低，而且资金少。现在社保体制覆盖最差的就是农民工，虽然有些农民工及子女进城多年，但他们还没有融入城市，未享受和城镇职工一样的基本公共服务和社保工资待遇。
从财产性收入看，目前大多数农民财产性收入主要来源于土地租金和房屋出租。有少数农民享受到了城镇化的红利， 因大中城市规模扩大征收占用农民土地，城中村改造，公共基础设施征用土地，得到数额不菲的补偿。其余绝大部分农民是靠家庭承包地的流转租金和住宅及宅基地转让来获取财产性收益。农民难以获得财产性收入的主要原因，是农民的承包地、宅基地、集体经营性用地难以变成资本，受现行农村土地政策的制约和影响，巨大的潜在农村土地资源，没有给农民带来巨大的财产性收益。
5 .优质耕地资源逐年减少， 农业基础设施建设滞后， 科技创新、人才储备后劲不足等问题突出
在我国耕地资源构成中，优质耕地面积所占比例仅为2.9％。在工业化、城镇化背景下，优质耕地所占比例将会进一步下降。近年来，工业化、城镇化快速发展带来的最大问题是占用了大量耕地。虽然国家对耕地有占补平衡的法律规定，但占多补少、占优补劣、占近补远、占水田补旱地等情况普遍存在，特别是花了很大代价建成的旱涝保收的高标准农田也被成片占用。耕地不仅在数量上减少，而且质量上也在下降。在优质耕地严重不足的同时，耕地资源污染日益严重，呈现出从局部向区域蔓延的态势。
与发达国家相比，我国农村基础设施、农田水利建设、农业生产经营主体等方面仍存在着相当大的差距，成为制约农业发展的短板。尽管近年来我国农业组织化程度有所提高，在农业基础设施建设特别是高标准农田建设方面取得了一定成就，但粗放型发展方式普遍存在。整体上看，我国在农业生产模式上依旧粗放原始，灌溉用水浪费巨大。同时对地力消耗缺少节制，化肥使用随意造成水土污染。农业依然没有摆脱靠天吃饭、劳动靠人力畜力的局面。集中连片、旱涝保收、稳产高产农田占比低，一家一户的分散经营方式仍然普遍存在，农业经营规模小，土地细碎化，农户兼业化、副业化，农业劳动生产率低下的状态仍然没有得到根本性改变。农村劳动力弱质化仍然没有逆转，农业劳动力支撑不足与结构问题并存，大量青壮年农民离开农村，离开农业生产经营第一线。农业劳动力素质低下，农业科技支撑创新能力不强，农业信息化水平偏低，农机装备的研发和制造能力较弱。城乡在土地、资金、人才等要素配置不均衡， 农村金融保险供给不足等问题十分突出。
农业供给侧结构性改革的意义
2016年3月全国两会期间，习近平在参加湖南代表团审议时明确指出，“新形势下，农业主要矛盾已经由总量不足转变为结构性矛盾，主要表现为阶段性的供过于求和供给不足并存。推进农业供给侧结构性改革，提高农业综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期我国农业政策改革和完善的主要方向”。这一重要论断，为推进农业供给侧结构性改革定下了基调， 提供了重要遵循。
问题总是与发展相随，农业供给侧结构性改革，是农业转型发展中出现矛盾和问题倒逼的必然结果，它之所以成为改革的对象，根源在于当前越来越严峻的农产品市场需求与供给发生了背离，这种背离是因为农业市场化改革不彻底，导致市场机制在资源配置中出现了失灵。解决问题的关键，就是要在发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时， 更好地发挥政府作用。政府的主要作用就是加快转变政府职能， 解决体制机制不顺的问题。所以，中央提出加强农业供给侧结构性改革，不仅抓住了现阶段我国农业发展的关键要害问题，也是顺应新形势下我国农业发展的内在要求，适应和引领经济发展新常态的重大制度创新，更是提升我国农业竞争力的主动选择。推进农业供给侧结构性改革的目的和意义在于：一是使我们的农产品能够适应消费升级的需要， 从而达到提高农业供给体系的质量和效率的目的。二是通过深化改革推动农业转型升级，提高我国农业的综合竞争力，使农民得到更多的收入。三是通过供给侧结构性改革能够扬长补短，使我们的生产能力得到巩固、资源环境压力得到改善。（本文是吉林省社科基金重点项目《吉林省农业供给侧结构性改革问题研究报告》的部分成果）（参考文献略）
作者系中共吉林省委党校（吉林省行政学院）教授