宋立根 丁卓霖
独立学院作为高等教育大众化背景下产生的一种办学模式， 为我国扩大高等教育资源供给、培养急需应用型人才、优化高等教育区域布局、促进高等教育发展做出了重要贡献。最近，教育部《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》提出，按照“能转尽转、能转快转，统筹兼顾、协调推进，分类指导、因校施策”的工作思路，既遵循高校设置标准程序， 又体现政策支持导向，坚持好中快进推动独立学院转设。独立学院转设，应该说是一场化学反应，它涉及一连串要素综合作用和社会反应，需要积极稳妥。
独立学院的定义
2003年教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》中，“独立学院”专指由普通本科高校按新机制、新模式与社会力量合作举办的本科层次的二级学院， 申请者应为普通本科高校，合作者可以是企业、事业单位，社会团体或个人，也可以是其他有合作能力的机构。试办独立学院要一律采用民办机制。
意见明确指出，试办独立学院一要坚持充分利用现有的优质高等教育资源，二要有利于高等教育资源的不断扩大。在今后相当长时间内，要优先支持办学质量高、办学条件好的普通本科高校试办独立学院；办学质量差、办学困难多的普通本科高校暂不要试办独立学院。不允许以各种变相形式，把高职（大专）学校改办为独立学院。
根据教育部2 0 0 8 年颁布的《独立学院设置与管理办法》， 独立学院指“实施本科以上学历教育的普通高等学校与国家机构以外的社会组织或者个人合作， 利用非国家财政性经费举办的实施本科学历教育的高等学校”。独立学院实质上是2003年经教育部规范后的公有民办二级学院。
独立学院转设路径
教育部文件明确，针对不同区域、不同类型、不同模式的独立学院，坚持实事求是，探索适合的转设路径。
一是转为民办。办学协议完善，办学主体间权利义务划分清晰，办学条件达到本科高校设置标准的独立学院，可转设为独立设置的民办普通本科高校。
二是转为公办。无社会举办方（指由公办高校单独举办，公办高校与学校基金会、校办企业、学校附属医院、校友会或学校工会等下属机构合作举办，以及公办高校与地方政府合作举办，下同）或社会举办方拟退出举办、地方政府有条件承接举办的，鼓励转设为独立设置的公办普通本科高校。
三是终止办学。已停止招生，或由于各种原因无法完成转设，或举办者主动提出且条件具备的，终止办学，撤销建制。
鼓励各地积极创新，可探索统筹省内高职高专教育资源合并转设，也可因地制宜提出其他形式合法合规的转设路径，经教育部同意后实施。
对于无社会举办方的独立学院（即所谓的“校中校”），如转为民办普通本科高校，须明确非营利性，可由地方政府设立教育投资公司、教育基金会或国有企业作为举办者，也可探索无举办者办学。不得以任何方式将举办权转让给其他社会组织和个人，本方案发布之日前，已签订举办者变更协议并实际履行的（已征地建设、资金已足额到位），由省级教育行政部门报教育部履行举办者变更核准程序，其余自本方案发布之日起全面停止。
河北省教育厅在转发教育部通知基础上， 提出以下转设路径：1.独立学院与政府沟通，由当地或者异地政府接纳，举办公益性高校；2.独立学院由国有投资公司收购，进行非营利办学；3.独立学院回归母体学校，由原来举办高校收回；4.独立学院与高职高专合并转成本科；5.独立学院可以尝试无社会投资方办学。
对于教育部的通知，如何解读，怎样贯彻执行，是实际操作过程中的关键。现在出现的核心问题：一是对教育部通知中关于无社会举办方的独立学院（即所谓的“校中校”）如何认定。二是对“不得以任何方式将举办权转让给其他社会组织和个人”中涉及“其他社会组织”如何确认。
第一， 对“ 校中校” 的认定。按照搜索解释：所谓的“校中校”，就是利用财政性教育经费和现有公办高等教育资源举办，本质上是变相地搞收费“双轨制”，一般没有与本校合作的举办方。（教育部《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，强调自2003年起，凡普通高校试办的独立学院与意见规定不一致的要立即停办或停止招生，特别是普通高校在校内举办的“校中校”，即使今年已经安排招生并对社会进行宣传的，也要立即取消并做好善后工作，确保今年各项招生工作的平稳进行）
从历史沿革角度分析，不同独立学院的设置情况不同，不能笼统地确认该独立学院就是“校中校”，而要综合各方面实际情况来判断。
第二，对于其他社会组织和个人的确认。具体到每个独立学院要进行具体分析。衡量教育政策制度改革成功与否的标志是，是否让民办学校得到发展，是否让区域的教育格局得到结构性优化。
从以往独立学院转设到民办教育集团的全国情况分析，假设现在“不得以任何方式将举办权转让给其他社会组织和个人”， 是为了排除优秀民办教育集团， 有关部门对之前政策来一个“急刹车”，就会导致政策的连续性突然中断。应当遵循国家上位法规定，由教育部进行解释和实事求是地确认，依法处理。
据了解，目前河北省一些独立学院找不到回归大学的路，也找不到合作对象，教职员工们到外地转公办不愿意去；在本地转民办，摸不清楚路径。没有自有教职员工的独立学院容易选择路径， 有自有教职员工的独立学院，大部分教职员工是聘任合同制性质，回归本校没有公办正式编制指标，不容易实现积极稳妥推进转设。
独立学院转设的建议
根据《中华人民共和国民办教育促进法》，“民办教育事业属于公益性事业，是社会主义教育事业的组成部分。国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针，各级人民政府应当将民办教育事业纳入国民经济和社会发展规划”。“民办学校与公办学校具有同等的法律地位，国家保障民办学校的办学自主权”。《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）》规定，“国家机构以外的社会组织或者个人可以利用非国家财政性经费举办各级各类民办学校。民办教育促进法和本条例所称国家财政性经费，是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金。各级人民政府应当依法支持和规范社会力量举办民办教育，鼓励、引导和保障民办学校依法办学、自主管理、提高质量、办出特色，满足多样化教育需求”。
（一）建议针对现存独立学院转设过程的实际，具体情况细化分析，形成“一校一策”，稳妥推进独立学院转设。有关部门要区别对待，不要一刀切，认定都是“校中校”，并排除民办教育集团参与独立学院转设。对符合《土地管理法》及配套法规， 符合土地利用总体规划，符合高校设置标准的，不再采取对优秀民办教育集团排除的办法。建议区别具体情况，实行依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的制度体系，形成自主发展、自我监督的法人治理结构。认真执行《教育部办公厅关于开展“十三五”高等学校设置规划中期调整工作的通知》（ 教发厅函【2 0 1 9 】5 1 号） 有关要求： 坚持设置规划的严肃性和延续性。规划调整坚持“特色学校不变为综合学校，专科高职学校不升为普通本科学校，职教体系学校不转为普教体系学校”的基本要求； 仍然坚持《教育部关于“十三五”时期高等学校设置工作的意见》明确的“十三五”时期“继续坚持中等职业学校原则上不升格为高等职业学校，也不与高等职业学校合并”等政策， 对各独立学院举办者要逐一梳理、系统分析独立学院办学实际情况，坚持分类施策，制定转设时间表和路线图，积极推动独立学院能转快转、能转尽转，成熟一所、转设一所。
（二）独立学院设置与转设的基础。2 0 0 8 年教育部出台了《独立学院设置与管理办法》（教育部令2 6 号），对独立学院的设置标准、办学条件等做出规定，这是设立独立学院最重要的标准和依据。时过10年，我国经济社会发展突飞猛进，各大学所属的独立学院，基本情况各异，按照独立学院规范发展的形式，需要对独立学院分类分析，如何与大学本部脱钩，避免造成社会资源浪费， 引导民间资本规范运作，推进独立学院沿着正确的方向发展。需要进一步细化独立学院分类管理各项标准，即针对不同类型高等学校独立学院的办学特点和办学规律，制定高校独立学院分类体系和分类设置标准，顺利推进独立学院转设为独立设置普通本科高等学校，制定可量化、可监督、可比较的分类规范标准，尤其对重新优化资源配置、推进高等教育治理体系，衡量分类管理质量的基础性、通用性特别重要。
（三）完善独立学院转设政策与落地。探索独立学院管理运行机制，是教育综合改革和民办教育改革发展的需要。推进独立学院转设为非营利性和营利性民办学校分类管理，对独立学院规范发展，有序地转设为民办本科学校，关键点在政策的有效落地。
第一，以《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》和《营利性民办学校监督管理实施细则》为统领，建议教育主管部门补充配套落地《独立学院转设清算办法》、《落实独立学院转设办学自主权实施办法》、《加强独立学院教师队伍建设实施办法》、《独立学院转设移交财务管理办法》、《独立学院信息公开和信息管理办法》，构建独立学院转设政策体系，营造更加有利于民办教育发展的政策环境，推动独立学院转设能转尽转和成熟快转。
第二，对独立学院转设为民办本科学校教育用地方面，依据《中华人民共和国民办教育促进法》（2 0 1 6年修订）、《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（ 国发〔2 0 1 6 〕8 1 号） 、《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2 0 1 7 〕9 5 号）、《全国土地利用计划》等文件的明确规定，独立学院所属地政府在国土利用空间规划调整过程中，应该加大对民办本科学校项目支持力度，教育用地应该予以充分保障。
第三，实施独立学院转设， 建议不搞“一刀切”，构建鼓励扶持制度体系。制度创新是改革的红利之源，“制度包括体制和机制两个方面：体制是指系统在某一时间点处的状态和结构。机制是指系统演化的过程和动因。体制和机制二者相互依存，体制是演化的出发点和结果，机制则是演化的路径。只有同时在体制和机制方面都进行改革，才有可能取得改革的成功”。探索独立学院转设办学体制多元化发展， 支持各类办学主体通过独资、合资、合作等多种形式举办民办高等教育，探索发展股份制、混合所有制民办院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利。
第四，进一步统一规范独立学院发展，着力破解独立学院的发展难题。要把独立学院规范发展，作为优化高等教育资源、促进区域经济社会发展的推动力， 作为推进新型城镇化进程的重要契机，准确把握和梳理独立学院转设的不同办学类型，建立有效的分类管理制度。对独立学院转设为民办本科学校，教育主管部门需要统一规范所属大学补偿价格和梳理资产清单范围；需要规范独立学院负债情况和现有资产清单；需要规范采取什么方式来确定投资方；需要规范独立学院过渡期发展时限，一般情况需要过渡3-5年，仍然沿用原来大学独立学院称谓，过渡期间按照原有模式运行，便于有效招生； 过渡期结束，必须选择营利性还是非营利性模式，如果选择非营利性模式可以继续沿用原来大学独立学院称谓，如果选择营利性模式，就需要改换学校称谓，启用新的适用学校名称。
第五，民办高等教育院校偏重于培养应用型人才，就业导向更加明显。在培养面向就业岗位的应用型人才的独立学院，更容易推进产业链横向延伸，学历+非学历，开辟更广阔市场。产业链横向延伸主要指教育品类拓展，从学历教育扩展到非学历培训，在课程、师资、生源等方面实现更大范围的资源协同。从实践上来看，民办高等学历教育和非学历培训的结合将开辟更大的市场空间，更有利于发挥民办高教集团资源优势和制度灵活性。在职业导向方面，学历教育和非学历培训结合具有天然的互补性，由此可能会带来更大的区域产业发展空间。
作者单位：河北省财政厅/燕京理工学院