崔红志
最近，山东省的合村并居成了社会舆论的焦点之一。总体来看， 支持和反对都有，反对声音居多。笔者根据对合村并居的多项调查研究认为，合村并居具有一定的社会经济需求基础，不能对其一味否定，但各地在合村并居中的确存在很多问题，需要改进。中央应明确要求各地坚持以人民为中心的发展思想，改进和完善合村并居的方式方法，把好事做实、做好。
地方政府主导并大力推进合村并居的逻辑
合村并居不是新现象。它始于20世纪90年代江苏、浙江等沿海发达省份，主要方式是由地方政府主导，通过自上而下的方式实施， 以解决当地工业化高速发展后导致的村庄空心化问题。进入21世纪后，合村并居现象越来越普遍。在一些地方，以合村并居为主要形式的社区建设被提高到了战略高度，成了政府的中心工作。例如，2012年召开的河南省第九次党代会明确指出，新型农村社区建设是统筹城乡发展的结合点、推进城乡一体化的切入点、促进农村发展的增长点。合村并居大多由政府主导，通过自上而下的方式实施。地方政府主导并大力推进合村并居的主要理由如下。
（一）提高公共资源的投入效率
我国一些地区的行政村人口规模偏小、居住分散，于是就必然出现公共服务基础设施建设成本高的问题。合村并居之后所形成的新型农村社区，居住人口和地域面积都增加了，从而可以在一定程度上解决公共资源在单个村庄投入的规模不经济问题。近十多年来，我国较大规模地开展合村并居的地区，都不同程度地存在着村庄人口规模小的问题。例如，山东省的行政村数量为6.95万个，平均每村的户籍人口为530人；浙江省温州市在2012年开展农房聚集建设，当时全市共有5407个行政村，其中有超过一半的村在1000人以下；500人以下的村有800个。而且，考虑到城镇化过程中农村人口向城市的流动，在村庄内生活的常住人口数量少于户籍人口数量。
（二）促进土地资源的节约集约利用
我国农村宅基地制度的主要特征是：一户一宅、无偿取得、无期限使用。由这种制度安排所决定，那些在城镇化过程中离开村庄的农户不愿意退出宅基地，从而形成了农村宅基地闲置；那些符合分户条件、具有宅基地申请条件的农民，则强烈要求得到宅基地，从而形成了宅基地的无序扩张。一些典型调查显示，我国目前村庄宅基地的闲置率超过了20%。如果实行村庄合并，旧宅基地可以复垦为耕地，也可以用于农村公共基础设施建设，从而能够提高农村土地资源的利用效率。
（三）为城市发展提供建设用地
政府主导并强力推进合村并居的重要原因或者说直接原因是，通过合村并居以及利用城乡建设用地增减挂钩政策，可以解决社会经济发展中的建设用地不足问题。以河南省为例，2009年在全省范围内大力推进新型农村社区建设。其理由是，河南省是我国的人口大省、粮食和农业生产大省，同时也已经发展成为新兴工业大省。农业发展、城镇化和工业化都需要土地。为了解决用地矛盾，河南省以土地综合整治为平台，大力推动新型农村社区建设，将农民迁移到新建的社区居住，然后把农民宅基地集中起来，统一整理复耕还田。村庄整治后所节余的建设用地指标可以通过城乡建设用地“增减挂钩”和“人地挂钩”等制度安排，有偿调节到城镇使用。浙江省温州市的决策层认为，如果中心镇和功能区不搞农房改造聚集，那一定不会有土地资源。具体来说，温州农村人均建设用地约60平方米，平均一户3分多宅基地，如果在城里集聚盖高层，按照容积率为2计算，建筑面积200平方米的房子占地100平方米，那就可以节约100平方米土地。温州有160万农户，如果花十年时间推进农房集聚改造，每年就可以节约两万多亩的建设用地。有了节约出来的土地，就可以用来解决城市人口的居住生活、就业、公共配套等问题，特别是用来解决产业园区建设。简而言之，通过农房改造聚集建设，节约出来的农村建设用地可以用于城市建设和发展从而可以解决产业和城市发展的土地资源制约。
合村并居的效果
笔者曾于2012年、2014年和2015年先后主持了三项大规模的课题研究，依次在河南省14个县（市）的23个新型农村社区，北京、河南、四川、重庆的6个农民集中居住区和浙江省温州市开展了累计上千户的上门入户、一对一的农户问卷调查，并且与当地县（市、区）、乡（镇）有关部门的负责同志及村组干部进行了座谈及深度访谈。从实地调查的情况看，各地的合村并居取得了一些预期的成效， 但也存在着诸多问题，而且各地的成效与问题具有高度相似性。
（一）农民福祉的总体水平明显增进，但存在着结构性差异
保障和提高农民福祉水平是合村并居的重要目标。与之前相比， 农民入住新型社区后的整体福祉状况有了很大程度的改善。包括农户人均建筑面积显著增加，如河南23 个社区的增幅为26.0%；生活设施明显改善，基本实现自来水入户、卫生旱厕化、生活燃料煤电气化、垃圾集中处置化、生活污水管道化排放、门前硬化路面化等。
从农民的满意程度和对未来生活的信心指数看，河南23个社区367户的问卷结果显示，83%的受访者对居住区生活环境“很满意”， 14%的受访者觉得“一般”，只有1%的受访者“不满意”。89.1% 的农户对于入住新社区这一选择“不后悔”，4.2%的农户表示“后悔”。
但是，农民福祉改善在群体内存在不均衡，在农民总体福祉或平均福祉改善的情况下，部分家庭的福祉状况堪忧。低收入家庭因为在拆旧建新中不仅花光了家庭的所有积蓄，而且背负较为沉重的债务。调研发现，62.3%的家庭（182户） 因拆旧建新而发生民间借贷，其扩大再生产的能力及应对各种生活风险的能力削弱了。同时，集中居住导致农民生活成本普遍上升，其主要是因为水电气、物业管理费用等的增加和食品开支增加，前者占增加总额的比例为56.5%、后者占增加额的比例为36.0%。
（二）节地效果明显，但以此破解建设用地不足的空间不宜高估
从实地调查的情况看，调查地区农村居民点居住分散，农民户均住房及庭院占地面积普遍超过国家规定的标准，少的在半亩左右，多的则在一亩以上，而且一户多宅情况也较为常见。这种情况表明，合村并居的节地潜力很大。
但调查同样显示，社区建设中普遍、始终存在着农民拆旧建新意愿的差异性。家庭的经济状况、人口数量与结构、从业性质和从业地点、旧房质量、面积及区位等方面的差异，都会影响到农民参与拆旧建新的意愿。这一结论表明，在遵从农民自愿选择的前提下，以现有的社会经济条件，不可能实现新型农村社区建设地域上的广覆盖，也难以使得一个村庄内绝大多数乃至所有农户在较短时间内完成拆旧建新。于是，旧村就不能如期复垦， 新增建设用地指标的目标也就难以实现。
（三）提供了农民和农村分享城镇化成果的载体，但共享性分配格局尚未形成
合村并居大都利用了城乡建设用地增减挂钩政策。该制度安排可以缓解工业化和城市化的用地矛盾，也使得偏远的农村地区分享到了城镇化的收益。调查显示， 政府之所以能在基础设施、公共服务等方面投入大量资金，在很大程度上是因为城市规模的扩大和土地出让收入的增多。
但是，农村宅基地复垦与农民集中居住是一种土地发展权转移。一旦这种转为非农用地的权利被转移之后，通常会受到严格的开发限制。在通过土地增减挂钩的新型农村社区建设中，腾出的建设用地需要复耕，有的还要被划为永久基本农田，集体和农民失去了发展非农产业的空间。即使在那些在不通过土地增减挂钩的新型农村社区建设中，其腾出的建设用地大都被企业用于开发，开发的形式包括建房出售、使用节余的建设用地指标发展非农产业等，集体和农民仍然没有发展非农产业的空间。有的村集体也得到了一定比例的建设用地开发权，但普遍缺乏健全的利益分配机制，集体经济蜕变为“干部经济”，引起了较为严重的社区内部矛盾。
（四）奠定了现代农业发展的基础，但出现“非粮化”“非农化” 现象
在新型农村社区建设过程中， 农业生产条件普遍得到了改善。各地通过水利、道路、林网等各项工程建设，改善了农业生产的灌溉、交通等基础性生产条件，提高了农田灌溉保证率和生产能力。据调查，土地综合整治项目区粮食产量一般可提高15%以上。同时，在新型农村社区建设过程中，县乡政府及村集体往往着力推动土地流转， 耕地向公司、村集体、合作社、种植大户集中的速度大大提升了。上述的两个变化，实际上从生产力和生产关系两个方面进一步夯实了现代农业发展的基础。
但是，集中居住加速了农民承包地向公司和生产大户的流转。农村土地流转后的种植结构呈现“非农化”和“非粮化”现象。对126 个种粮农户问卷数据的统计结果看，耕地用途没有变化的有49户， 占38.9%；转向非粮农业生产的有28 户，占22.2%；转向非农业生产的有38户，占30.2%。规模经营土地的非粮化是粮食生产比较效益低的反映， 是市场经济条件下所必然出现的现象。但不可回避的问题是，这种做法会影响国家的粮食安全，是中央政府不希望看到的。如何解决中央的要求与地方政府及规模经营主体的非粮化行为之间的矛盾，将是农村新型社区建设中亟待解决的课题。
稳步慎重推进合村并居的对策建议
对合村并居的动因及效果的分析表明，合村并居有合理性和必要性，得到了多数农民的认可，但也存在很多问题。相应地，不能一味否定合村并居，也不能忽视其存在的问题，应坚持以人民为中心的发展思想，改进和完善合村并居的方式方法，把好事做好、做实。
（一）合理确定合村并居的范围和节奏
农民的居住方式由其生产方式所决定，分散居住在一定时期一定地域内符合农民的生产方式。在目前和今后一个时期，大规模的合村并居，农民不需要，政府财力也支撑不了。因此，应该明确，大多数村庄不宜开展合村并居。
《乡村振兴规划（2018—2022 年）》提出了把村庄分为四类，差异化推进村庄建设，其中一类就是搬迁撤并类。2019年中央一号文件提出“以县为单位，抓紧编制或修改村庄布局规划”，“编制多规合一的实用性村庄规划”。目前，我国的多数县（市、区）都编制了乡村振兴规划，大都也照搬国家的《乡村振兴规划（2018—2022年）》模式，确定了搬迁撤并类村庄，一些地方也完成了村庄建设规划。但实地调研发现，一些地方关于撤并村庄的规划的科学性、合理性、可行性，都存在较多问题，应及时纠正。实施合村并居的重点，一是自然条件恶劣、一方水土养不活一方人的贫困村。在扶贫攻坚阶段，移民搬迁扶贫是“五个一批”之一。2020年之后，我国将进入解决相对贫困的新阶段，移民搬迁仍然是解决相对贫困的重要举措。二是那些村庄人口规模小、人口外出多、房屋较差的村庄。同时，实施合村并居应有适度的推进速度，根据浙江省温州市和四川省成都市等地的典型经验， 辖区内在一个年度内实施合村并居行政村所占比例，不应高于5%。
（二）新型农村社区的地址， 应主要选择县（市、区）和中心镇的周边
新建社区的地址选在哪里是合村并居的一个关键问题。从实地调查的情况看，主要有三种方式。一是在县（市、区）周边。二是在乡镇政府所在地的周边。三是在农村区域内，通常是几个行政村合并到中心村或重点村。
应主要采取方式一和方式二， 尤其是方式一，即把新型农村社区的地址确定在县（市、区）周边。其好处，一是有利于加快城镇化进程，满足绝大多数农户、尤其是有子女或待婚家庭在县城居住的强烈需要。二是可以更好地利用县城已经相对完善的基础设施和公共服务。三是县城周边的非农就业机会多，农民更容易找到工作。
（三）采取先建后拆的建设方式
多村合并的社区建设，大都采取了“先拆后建”的建设方式，其好处是可以避免农民住进了新房， 却不愿意拆除旧宅。但应看到，农民拆除了旧宅，就只能在亲戚朋友家借住，或者租房，这就给他们的生活带来很大不便。建成一个新社区，少则一年，多则几年，拆了旧房的农民就一直处于流离失所的状态。如果遇到社区建设工程延期等情形，对农民的影响更大。从以人民为中心的发展思想看，不能实行先拆后建的方式，而应是先建后拆。而且，如果新社区建设好了，农民会与旧村的生产生活条件进行对比，入住新社区的愿望就会更强烈。
（四）建立公平合理的补偿奖励措施
合村并居之后，农民原来的宅基地、地上附属物、旧房等法律赋予的财产都会丧失。有的地方对农民将要失去的这些财产不予补偿或者仅仅给予很少的补偿，其理由多种多样，比如在实地调研中一些地方领导及村干部说，国家的宅基地政策是一户一宅，农民搬迁后就理应无偿把旧宅退还给集体；还有的干部把这种做法说成是“农村的第三次土地革命”。对于旧房残值不补偿的原因，一些地方领导及村干部说，建房是农民自己的事，在实施合村并居之前，拆旧房、建新房的费用还不都是由农民自行承担？现在政府把新社区的基础设施和环境都搞好了，农民已经从中受益了，就不应该再要求对旧房补偿了。这种看法显然是片面的、错误的。从国家的法律和政策的角度看，农民的宅基地属于用益物权，理应得到一定的补偿；宅基地上的附属物品是农民的私产， 更应该得到补偿。还应该看到， 如果采取变相剥夺农民财产权的做法，会严重降低农民参与合村并居的意愿，并激发社会矛盾。实施合村并居，就应建立灵活和较为完善的置换机制，农民的农房残值、地上附属物等都应得到公平合理的补偿。
（五）制定农民参与的规范性程序，着力推进程序正义
公平、公开、公正以及农民充分参与的合村并居方案，不仅是农民应该享有的权利，而且能够提升农民拆旧建新的意愿。应围绕社区何时建、何地建、何形式建等关键环节，制定以户为单位全面参与的规范性程序，通过组建合村并居农户的民主议事机构和项目监督机构，保障农民的知情权、参与权、监督权、决策权。一些地方经验表明，在告知及需求表达阶段，可以通过多种形式使农户完全了解新型社区建设的规划方案、时间安排、补偿措施等，通过“一户一票”， 每个农户就已有方案提出意见或建议，表达真实意愿。在决策阶段，可以通过一定数量的村民到场参与的村民会议投票，对重要事项（如社区选址、建设方式等）进行表决。在项目实施阶段中，应完善管理监督组织和程序，采取监督小组为主、全民监督为辅的方式，对项目实施过程进行管理监督。在项目竣工阶段，采取“受益农户满意度+第三方（政府或独立机构）评估”的方式对项目进行评估。
（六）建立健全新型农村社区的治理机制
对于合村并居后新社区的治理问题，实践中主要有三种形式。一是不改变原有行政村管理体制。二是在集体产权制度改革的基础上， 撤销原来的行政村建制，建立新的农村社区基层组织，通过直接换届选举产生社区“两委”。三是组建社区管理委员会，与原村民组织并行，待一段时间的过渡期后，再取消原来的村民组织。
用社区选举取代村委会选举， 坐实社区和弱化虚化村级组织，虽然有利于统筹和公共服务均等化的实施，但村是小社会，是社会的最基本单元——细胞，在处理邻里矛盾调解、基础信息采集、建立信任、互助的社会风尚等方面有其特有的优势。而且，农民和市民不一样，他们对以土地为核心的农村集体资产还享有权利，城市型治理机制可能并不利于农民的自治和民主权利（知情、参与、监督等）的落实。近几十年来农村的治理结构， 尤其改革开放以来的，包括村委会、村民代表会议、党支部、村民小组、村务公开、村民理财小组、村民议事会等也是宝贵的制度遗产。合村并居后的社区治理，应充分利用这些正式和非正式的制度遗产，仍然保留和完善原有的村级组织。社区层面的管理工作可以行政化，建立社区管委会，名正言顺地履行政府提供公共服务和社会管理的职能。
（七）完善配套改革
改革具有系统性、整体性和协同性。实地调查发现，凡是配套改革搞得好的地方，合村并居工作就也搞得好。与合村并居直接关联的配套改革主要包括：第一，加快推进农村集体产权制度改革，把农民集体所拥有的各类资源性资产和经营性资产能够量化给每个农村集体经济组织成员，从而降低和避免农民居住方式改变后利益损失的风险。第二，扩大农民房屋产权的权能。一种办法是像温州市那样，安排一定数量的国有建设用地，开展农房聚集建设，相应地， 合村并居后农民的房屋就不再是农村集体产权性质，而是与城市居民房屋具有同等权能，具有较高的价值，而且可以流转、抵押、担保。另一种办法是加快农村经营性建设用地入市制度改革，用农村集体建设用地来建设新型农村社区，赋予合村并居后农民的房屋与城镇居民房屋同等的权能。第三，探索实行城乡一体化的社会保障制度。目前我国城乡居民养老保险和医疗保险已经并轨，但统一城乡低保制度仍然是双轨并行，城镇居民低保标准高于农村低保标准。合村并居后农民的生活方式与城镇居民的生活方式已经基本相同，应实行城乡一体化的低保制度。第四，改革和完善公共服务，重点是加大农村劳动力就业创业培训力度。第五，严格实行耕地的用途管制，防止土地“非粮化”、“非农化”；建立和完善农民流转土地的利益保护机制；提倡实行服务规模化， 在农民不流转土地使用权的情况下，通过完善农业社会化服务体系，实现农户与现代农业发展有机衔接。第六，搞好结余建设用地跨区域流转交易平台，合理确定相关方的利益分配办法。
作者单位：中国社会科学院农村发展研究所