本刊记者 蒋志颖
城乡融合发展是个大课题。从2019年4月，党中央、国务院印发《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，到2020 年4月，国家发展改革委印发《2020 年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，再到7月17日《全国乡村产业发展规划（2020-2025年）》发布，协同推进新型城镇化和乡村振兴，积极探索符合中国国情的城乡融合发展体制机制，正在驶入快车道。
推进城乡融合发展，不仅仅在于城里人下乡，还在于乡村人进城，这是一个流动和循环的过程， 需要实现城市与乡村的双向赋能； 这是城镇化与逆城镇化、城乡一体化发展的必然过程，是乡村振兴和新型城镇化的共同路径，也是唯一路径；同样也进一步为实现一亿非户籍人口在城市落户目标和国家新型城镇化规划圆满收官，为全面建成小康社会提供有力支撑。
城乡融合发展，健全体制机制
国务院总理李克强在今年的《政府工作报告》中提出，扩大有效投资，重点支持既促消费惠民生又调结构增后劲的“两新一重”建设，即加强新型基础设施建设，加强新型城镇化建设，加强交通、水利等重大工程建设。
当前，社会主要矛盾已经转变为“人民日益增长的美好生活需要同不平衡不充分的发展之间的矛盾”，而发展的不平衡主要体现在城乡之间发展的不平衡。中央政策研究室原副主任郑新立在“智库资本市场50人论坛”上表示，“城乡融合发展是解决社会主要矛盾的根本之策”。
据资料显示，2019年我国农村人口有5.64亿人，第一产业从业人员有3亿人，其劳动力占全社会就业人口39.6%，但是第一产业的增加值占GDP的比重只有11.3%。用11.3% 除以39.6%，农业劳动生产率相当于全社会平均水平的28.5%。也就是说，三个农民一年创造的增加值才相当于一个社会平均劳动力的增加值。由于创造的财富少，城乡居民收入差距就拉大了。缩小城乡差距，要抓住主要原因，从提高第一产业的劳动生产率入手。
城乡差距大有历史的原因。改革开放40多年来，城市的繁荣主要是靠农村要素（劳动、资本、土地）的流入带来的。由于体制和政策的因素，农村要素大量流入城市，而且是不等价交换。所以，是农村的要素支持了城市的繁荣，把城市建得越来越漂亮。
去年发布的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，提出了一个系统的解决方案。特别是在土地政策上，提出“三个允许”（第一，允许农村经营性建设用地入市。第二，允许就地入市和异地调节入市。第三，允许农村集体把有偿收回的宅基地和集体公益性建设用地，转变为集体经营性建设用地入市）。郑新立认为这是土地制度的一个重大突破。
2015年，“五化”的提出，点中了城乡融合发展的要害。努力实现城乡居民基本权益平等化、城乡公共服务均等化、城乡居民收入均衡化、城乡要素配置合理化、城乡产业发展融合化，这为城乡融合发展提出了重要的目标和指导原则。“城乡居民基本权益平等化”是指农民要和城里人一样，在房地产的财产权上享受平等，将其置于“五化”之首，说明现在城乡居民在基本权益上还有不平等的地方。具体来讲，城里人住房都已经商品化了，也享受到了房地产增值带来的财富效应。特别是北京、上海、深圳、广州这几大城市的居民更是享受到了巨大的财富效应，原来十万、二十万购入一套房子，现在可能到几百万，甚至上千万。但是农民的房子却不值钱，也卖不出去，不能商品化。农民不能像城里人一样享受到住房基本的所有权所带来的财富增值效应，这是城乡居民收入差距拉大最重要的原因。
中国宏观经济研究院经济体制与管理研究所副研究员李红娟在接受《中国发展观察》杂志记者采访时认为，推进城乡融合发展关键在于建立和完善以农村土地承包经营权、农村宅基地使用权、农村集体收益分配权为核心的产权自愿有偿流转和退出制度。完善城乡要素双向流动机制，以制度规范城乡要素有效对接、顺畅有序流转。重点改革环节在于建立城乡基本服务均等化，让进城落户农民生活有保障， 城市资本下乡有支撑，城乡要素自由流动无障碍，大力度地改革破除现有制度障碍，完善配套机制。
城乡融合发展，优化城乡“人地钱”的资源配置，要着力打破城乡二元制度障碍，建立城乡一体化的公共服务保障体系。遵循“基本公共服务随人走”的原则，充分尊重农民意愿，保障其知情权、参与权、收益权和监督权，做到农民愿意、农民受益，推动城乡居民权益无差别的平等实现，从教育、医疗、社会保障、就业、住房、户籍、农民工权益等方面，推进农业转移人口市民化进程。大力改善农村生产生活生态条件，改善农民居住的生态环境质量，积极推进基本公共服务均等化，不断提高农村社会文明程度， 促进城乡社会公平和谐稳定发展。
“城乡融合发展体制机制建设的重点是完善产权制度和要素市场化配置。”国务院发展研究中心人事局人才处一级调研员、研究员刘卫民在接受《中国发展观察》杂志记者采访时认为，在形成市场化配置机制时，应坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导， 通过改革增强城乡融合发展的动力；要统筹有序推进，不搞“一刀切”；要坚持底线意识和风险意识。
李红娟表示，农村土地产权制度改革是城乡融合发展的突破点也是难点。完善农村土地流转制度和深化产权制度改革，关键在于将集体经济组织成员资格权、社会保障享有权与户口彻底脱钩， 以均等化公共服务保障体系来实现农民职业化、农村城镇化、农业规模化、农地资产化。需要因地制宜，进行差别化的制度设计，循序渐进推进改革。把农民进城落户、农业人口转移与融入城镇的内在逻辑联系起来，在此基础上研究城乡要素有效对接的制度机制构建路径。
城乡融合发展，构建经济新动能
党的十九大报告指出：农业农村农民问题是关系国计民生的根本性问题，必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重，实施乡村振兴战略。如果将乡村振兴作为战略目标，那么，城乡融合发展作为战略举措，这就构成了一个完整的战略体系，亦成为2035年基本实现社会主义现代化的重大战略任务。
郑新立认为，“我们通过城乡融合，实现乡村振兴，将会为未来十几年中国经济发展构建一个最大的新动能。”第一，让5亿多农村人口分享到改革发展的成果，像城里人一样过上现代化的生活。这是落实共享发展理念的一个重大内容。第二，通过乡村振兴、农业的现代化，增加农民收入，扩大农村市场，扩大内需，将成为拉动经济增长的一个最大新动能。第三，现在许多城里边已经饱和的消费品像汽车、家电等，在农村有使用条件， 也有停车场，但是还是受购买力限制，买不起。所以我们要补上农业的短板，打牢国民经济的根基。第四，实现了城乡要素的等价自由流动，才能完善社会主义市场经济体制。市场经济一个重要的原则就是要发挥市场对资源配置的决定性作用。要素要按照市场供求的情况来定价，农民就能够从要素流动中获得更多的收益。第五，有利于消除城乡差距，这样才能够基本实现社会主义现代化。
郑新立说，实现乡村振兴， 第一个任务是加快农业现代化、规模化、集约化——农业劳动生产力低，原因是人多地少。第二个任务是新农村建设——根据经验，新农村建设，结合农村新房的建设， 可以节约农村建设用地50%以上。第三个任务是农民工——农民工市民化，进城落户，有了稳定收入， 可以把全家人接到城里，扩大城市的需求。第四个任务是特色小镇建设——一个特色小镇突出一个特色，做好一个产业，这是中国城市化的一个重要方向，要借鉴德国、美国等国家特色小镇的经验。
“城乡融合试点改革方案设计的重点应加强配套保障和推进农村资产市场化运作并重。一方面应该增加城镇相关配套和保障制度的建设，提升进城农民对城镇生活的认可程度，提高城市对农民工的社会保护水平，从而降低家庭对转移和退出农村权益的后顾之忧，增强预期收益的信心。另一方面应完善农村土地经营权流转政策，深化土地所有权、承包权、经营权三权分置的保障制度机制， 加快建立健全农村土地流转市场服务体系，在自愿流转的原则下，降低农民对农村和农业的依赖度，提高永久性迁移的意愿。”李红娟向《中国发展观察》杂志记者说。
在现代化发展进程中，如何处理好工农关系、城乡关系，在一定程度上决定着现代化的成败。刘卫民认为，这充分说明了当前加快城乡融合发展的必要性、紧迫性、现实性。准确把握现阶段我国现代化进程建设面临的主要问题，要有对新型城镇化客观规律的深刻认识，要有构建新时代工农城乡关系的系统性解决方案。下一阶段新型城镇化发展潜力来自于城镇化规模的增长效应，也来自于城镇化质量的优化效应，急需通过破除体制机制弊端，提供更加有效的制度供给，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。历史上形成的城乡二元分割弊端主要表现为要素在城乡之间流动不顺畅，在人才、土地、资金、产业等要素配置方面还存在一些障碍。未来需要做到以下几点。
第一，更加重视解决农业转移人口市民化。明确放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。伴随农业转移人口市民化进程，户籍人口和常住人口城镇化之间的差距将逐步缩小，所谓的“半拉子”城镇化现象将得到明显缓解，农民工特别是新生代农民工将会加快融入城市，新市民将公平享受城镇基本公共服务，更具有获得感、幸福感和安全感。
第二，更加重视农村土地相关制度创新。进一步完善农村承包地、宅基地、集体经营性建设用地制度的基础是要明晰产权，规范地对土地权属进行确认登记颁证，为促进土地经营权流转，提高农业集约化、规模化、产业化程度，提供更加有利的政策空间。土地是农业农村的核心要素，在推进相关土地制度创新时，必须充分尊重农民意愿，不改变土地所有权性质、不突破耕地红线、不损害农民利益。改革开放的实践经验表明，将土地权益按照不同层次分置，可以进一步提高农村土地资源配置效率，因地制宜地调动农民积极性、主动性和创造性。
第三，更加重视提高要素配置效率的财政金融体系建设。面对乡村金融发育相对滞后的问题，加强乡村信用环境建设，与土地管理制度创新相配套，依法开展土地相关权益的担保融资，实现集体土地与国有土地“同地同权”，这不仅可以为农民市民化提供有力支持，也为提高农民经营性收入和财产性收入拓宽渠道。建立工商资本下乡促进机制，引导工商资本为城乡融合发展提供资金、产业、技术等支持，加快农业农村现代化建设步伐。
第四，更加重视形成新的造血机制。鼓励各类人才返乡入乡创业，吸引留住人才为乡村振兴战略服务。可以预见，随着新型城镇化不断推进，无论是常住还是户籍乡村人口规模仍将继续下降。但从人口结构变化趋势来看，在乡村振兴战略的作用下，现代农业和新产业业态将得到培育发展，农村一二三产业融合形成多元化的乡村经济和农业全产业链，将吸引更多优质劳动力资源，改变过去优质劳动力资源从乡村到城市的单向流动，从而形成更加有效的城乡人才合作交流机制。
城乡融合发展， 打造“洋河样板”
4 月9日，国家发展改革委印发了《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》，从提高农业转移人口市民化质量、优化城镇化空间格局、提升城市综合承载能力、加快推进城乡融合发展等方面提出了28项重点任务，要求加快实施以促进人的城镇化为核心、提高质量为导向的新型城镇化战略，增强中心城市和城市群综合承载、资源优化配置能力，提升城市治理水平，推进城乡融合发展，为全面建成小康社会提供有力支撑。
在城乡融合发展的进程中， 江苏省宿迁市洋河新区开展了一系列具有鲜明特色的实践。
洋河是一个流韵千年的古镇。洋河起于两汉、盛于明清，历史文化积淀深厚，历史上曾有“五步一河十步一桥”“八景七十二座古庙” 等盛景。洋河是一个香飘四海的酒都。现有白酒酿造企业100多家， 拥有众多白酒品牌，国家驰名商标、省著名商标、市知名商标1000多件。
洋河新区成立于2011年，位于江苏省宿迁市东南片区，也是宿迁市“酒都核心区”，总面积200 平方公里，总人口23.8万人。宿迁市委、市政府成立洋河新区的初衷，即是为了发挥主导产业引领效应，拉动镇区和广大农村的发展， 尤其是补齐农业、农村发展短板， 提升区域整体发展水平和群众生活水平。
“可以说，以创新为引领， 以改革为动力。洋河新区成立伊始，即肩负着乡村振兴、城乡融合的历史使命。我们充分考量全区产业基础、生态优势以及发展现状，把握‘强镇扩权’、跨越发展的历史机遇，依托洋河白酒的品牌优势，前瞻性地确立了‘绿色酒都、田园新城’的发展定位， 以白酒产业集群带动乡村经济发展，以现代农业培育农村新的经济增长点，按现代田园标准打造镇区和农村社区新面貌，率先在城乡融合发展上进行了积极探索和先行先试，迈出了坚实步伐，全力推动洋河新区城乡融合高质量发展。”江苏省宿迁市洋河新区党工委书记张联东向《中国发展观察》杂志记者表示。
近年来，按照江苏省政府批复和宿迁市委市政府部署要求，围绕放大“强镇扩权”试点效应， 积极稳妥推进行政管理体制改革。2017年底，对新区所辖的原洋河、仓集、郑楼3 个镇进行撤并，成立新的洋河镇，实行“三镇合一、区镇一体”体制和“一区一镇四园多站”组织架构，建立起了行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的基层行政管理体制和运行机制。
在张联东看来，合并后多方利好。可以在整个新区范围内调配土地、资金、劳动力等资源要素， 可以更好地统筹产业发展、城乡建设等，彻底打破了原镇各自为政的局面，破除了妨碍城乡要素自由流动的体制机制壁垒，促进各类资源要素在城乡之间自由、双向流动。推动资本下乡，鼓励和引导有经济实力的工商企业到农村投资兴业，建成洋河农业嘉年华、世界玫瑰博览园、润易国际农业斯味特果业等一批高端现代农业项目，切实解决农业农村产业化、组织化程度低的困境。推动科技下乡，与中国农业大学、中国农科院、南京农业大学、山东农业大学、西北农林科技大学等国内顶尖科研院所建立合作联系，打造“一个中心、两个窗口、六大平台”，以科技力量助推新区农业产业向高层次发展。推动人才下乡， 加强与农业龙头企业、科技平台合作交流，通过“菜单式”和“订单式”培训等方式，就地培养更多爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民；注重发挥科技平台的服务扶持功能，支持大学生村官扎根基层，吸引高校毕业生等各类人才返乡创业，不断强化乡村振兴人才支撑。
在以乡村振兴推进城乡融合的道路上，洋河新区坚持跳出“农” 字抓农业，始终像抓工业一样抓农业， 像建工业园区一样建农业示范园，以农业现代化引领工业化、城市化、信息化和社会治理现代化“五化融合”。一是以现代农业为突破，推动一产转型；二是以白酒产业为主导，推动二产集聚； 三是以全域旅游为主线，促进三产融合。
做好城乡融合工作，城乡基础设施的一体化推进是基础条件。坚持像建设城市一样建设农村， 统一规划， 高位布局， 多措并举，大力推进乡村振兴。河西田园综合体就是洋河新区新型农村社区建设的一个典型，规划面积一万亩，建设以农民为中心、以农业为基础、以产业为支撑、以绿色为导向、以文化为灵魂的田园产业综合体系。按照田园、花园、果园、菜园、公园等“五园一体”进行规划定位，达到有花、有果、有菜、有景、有趣的特色效果。在城乡融合发展过程中，通过集中居住带来农民生产生活方式转变，同样也带来社会治理新问题。原有村落重新整合，村民进城一部分、集中居住一部分，给基层党建工作带来流动党员“人员组织难、活动开展难、作用发挥难”的管理难题，给社会治理带来“农民变市民”的身份转变难题。洋河新区深入思考，立足实际，先行试点，推广经验。以集中安置进城农民的新城名苑社区为试点，进行新型社区示范点打造，创立了“一核三带、四方共建”管理服务模式，在实践中取得初步成效。
张联东认为，虽然洋河新区在城乡融合发展方面取得了一些实践经验和建设成果，但仍然面临着一些制约和瓶颈。例如，在“人”的问题上，目前农村“空心化” 普遍存在， 大量人才外流，新型农业经营主体尚处于初步发育阶段，农村技术人才、经营人才、管理人才缺乏，以现有的农业农村人力资源投入到乡村振兴的热潮中，还是有些“小牛拉大车”，力不从心。在“地”的问题上， 农村土地的价值还没有完全发挥出来，需要完善顶层设计，积极寻求农村土地制度创新，探索实施宅基地“三权分置”，加快建立城乡统一的建设用地市场，推动集体建设用地直接入市；畅通产业项目建设规划用地审批报批渠道， 解决一二三产高度融合的现代农业项目的用地制约。在“钱”的问题上，农村在基础设施和公共资源配置方面比较落后，依靠财政资金的投入是远远不够的， 重点只能放在公共资源配置与社会资本的引导方面。既要解决社会资金投入的配套融资体系建设，也要考虑广大农民生产升级和生活改善需求，亟需加快推行农村土地经营权抵押融资，有效盘活农村土地经营权，为乡村振兴战略实施注入新的金融活水。在“产业”问题上，产业兴旺是重中之重，人、地、钱最终都要落到产业上，亟待加快构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系， 选择和培育符合地方特色优势的产业，提升乡村产业发展质量， 培育乡村发展新动能。
“针对上述问题，洋河新区将深入探索，开拓创新，在城乡融合发展的道路上扎扎实实走好每一步，做好答卷人，推动高质量发展。”张联东表示。