本刊记者 刘长杰 ♦耿瑞蝶
规模从第三跃升至第一，地位从辅助、从属变身为引领、主导， 这就是服务业42年来绘制的一路向上的发展曲线。
统计数据显示，改革开放以来，我国服务业规模日益壮大，综合实力不断增强，质量效益大幅提升，新产业新业态新模式层出不穷，逐步成长为国民经济第一大产业，成为中国经济稳定增长的重要基础。
1952—2018年，我国第三产业（服务业）增加值按不变价计算年均增速达8.4%，比国内生产总值（GDP）年均增速高出0.3个百分点。其中1978—2012年，年均增长10.8%，比1952—1978年均增速快1 倍，比GDP年均增速高0.9个百分点；1985年服务业增加值占GDP的比重超过第一产业，2012年超过第二产业，上升至45.5%。
党的十八大以来，随着平台经济、共享经济、数字经济蓬勃发展，服务业发展进入新阶段。2012— 2018年，服务业增加值年均增长7.9%，高出GDP年均增速0.9个百分点；服务业在国内生产总值中的比重进一步上升，6年提高了6.7个百分点，2015年首次超过50%，2019年达到53.9%，已占据国民经济半壁江山。
2020年上半年，受新冠肺炎疫情影响，全球产业链供应链受到剧烈冲击，服务业增长受阻，服务贸易也受到较大冲击。然而在全球服务业数据大幅下滑的情况下，自二季度起我国服务业复苏态势强劲， 服务贸易总体呈现稳中有进态势， 服务出口表现明显好于进口，贸易逆差减少。
在上述背景下，由商务部和北京市政府共同主办的2020年中国国际服务贸易交易会（下称“服贸会”）将于9月5日在京拉开帷幕。会上，由国务院发展研究中心市场经济研究所承担的“服务业：制度型开放促深层次改革”课题，也将作为重大研究成果对外发布。就这项研究的相关内容，《中国发展观察》杂志对课题组负责人王微进行了专访。
这项研究对国家决策具有重要意义和现实针对性
中国发展观察：作为课题组负责人，请您介绍一下课题研究的背景。
王微：“以制度型开放促进服务业体制机制改革”是国务院发展研究中心2019年确定的重点课题，由市场所组织开展和完成。2018年底召开的中央经济工作会议首次提出“要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。“制度型开放”概念的提出，要求我国全面对接国际高标准市场规则体系，实行更加积极主动的开放战略，以更高水平开放推动我国经济实现高质量发展。作为国民经济第一大产业和全面对外开放的重点，我国服务业发展还面临较多的体制机制障碍，其根本出路在于深化改革。以制度型开放促进深层次改革，破解复杂艰巨的改革难题，有利于加快服务业新动能培育和产业转型升级，有利于建设高标准市场体系和更高水平开放型经济新体制，有利于在“百年未有之大变局”中打好战略主动仗。因此，“以制度型开放促进服务业体制机制改革”课题的研究，具有非常重要的现实意义和针对性，可以为党中央、国务院相关决策提供重要支撑。
中国发展观察：请介绍下课题研究的主要路径与对标体系。
王微：为了高质量完成课题研究，我们组织了以市场所研究骨干为主的研究团队，在中心领导的支持和指导下，用一年的时间进行了深入系统的研究。我们主要开展的研究活动有：一是广泛深入地开展国内调研。在北京召开了相关部委、专家、国内外企业、行业协会等一系列座谈会，前往上海、深圳、北京、广州、成都等服务业较为发达和对外开放创新探索领先的城市开展深度调研。二是深度开展国际交流和调研。课题组与世界银行、经济合作与发展组织（OECD）、欧盟和亚洲开发银行等国际组织的服务业研究专家进行了多次座谈和邮件交流，还前往法国、英国、比利时、德国、丹麦、新加坡等国家及我国香港等地区进行调研，特别是与OECD贸易与农业部服务贸易司的专家在北京和巴黎进行了多轮深度交流，系统了解世界各国服务业开放的经验和OECD 服务贸易限制指数（STRI）的评价方法及其对各国服务业及服务贸易发展的影响，为课题组开展国际对标和进行研究方法创新提供了重要支撑。三是系统梳理和总结了十八大以来我国以开放促服务业改革和发展的经验、成效及存在的主要问题，并对部分重点服务行业和自贸区、北京服务业综合改革开放试验区等重点开放平台进行了专题调查研究。四是重点开展国际对标分析。主要是借助OECD的STRI指数这一研究工具，建立了包括放宽外资准入限制、降低竞争壁垒、提高监管透明度、人员流动限制及其他歧视性措施等指标的分析框架，并利用OECD的STRI数据库进行国际对标，深入分析我国服务业制度开放的主要差距。五是尝试运用STRI 指数及数据库信息，针对北京市服务业扩大开放综合试点的8个代表性行业的相关开放政策进行评估和国际对标分析，验证了开放平台在推动制度型开放方面的有效作用。六是系统提出我国服务业制度型开放促进体制机制改革的推进思路、路径和政策建议，并最终形成了一份“总报告”与十份“分报告”。
中国发展观察：自2 0 0 7 年以来，市场所对我国的服务业就已开展了一系列的跟踪研究，发布的成果在国内外服务业研究领域也产生了重要影响。请介绍下这一次研究取得的成果及特点。
王微：与以往的研究相比，与国内目前已有的服务业研究相比， “以制度型开放促进服务业体制机制改革”有着鲜明的创新特色。一是从理论和实践相结合上回答了开放怎样促改革、现阶段为什么要以开放促改革以及如何以开放促改革等问题，具有较好的全面性和系统性。二是深度挖掘了STRI的评价指标、历年评估结果及其丰富的数据库信息，合理利用STRI的政策模拟分析工具，按行业类别分析了现阶段我国服务业开放的主要制度障碍，区分了不同体制机制障碍的影响程度。这一做法不仅具有研究方法的开创性，而且具有较强的系统性和针对性。三是系统地提出了我国以高水平开放促进服务业体制机制改革的推进路径、关键措施及优先次序，具有较强的创新性、指导性和操作性。四是促进了OECD方面更准确理解和客观评价我国服务业开放的最新进展，有利于提升我国在国际社会的开放形象，有助于深化国务院发展研究中心与OECD双方在服务业领域的国际研究合作，也有力地推动了课题研究团队与OECD 贸易与农业部正在开展的“高质量发展中的中国服务业”的研究。
经过一年多的奋斗和悉心研究，课题研究取得了丰硕成果，形成了一系列高质量的研究结论和政策建议，正在陆续形成政策研究报告供党中央、国务院决策参考。而在2020年5月国务院发展研究中心重大重点课题评审中，这一课题得到了中心领导和专家的一致好评，获得了第二名的好成绩。
中国发展观察：您最早关注服务业发展与创新是什么时候？当时服务业发展状况如何？当时的研究有什么重要发现？
王微：我最早关注这个问题应该是2009年，在“十二五”规划之前。介入研究是因为那个时候服务业比重开始提高，一些大城市的服务业占比已超过50%，中国开始从工业经济转向服务经济。在国际上， 服务业发展与制度环境高度相关， 也就是服务业需要较为完善的市场体制和发展环境。因此，那一年一位中央领导给我们布置任务，要求研究服务经济发展的制度环境，我们由此开始了服务业的研究，特别是与服务业发展体制机制相关问题的研究。以前我们是从产业和行业的角度研究，这次是从服务业整体发展的角度切入，关注其整体发展及其所需要的体制机制。
我们当时的研究，首先是分析服务业发展的大趋势，包括全球趋势和服务业发展的一些重要规律。研究服务业发展的大规律，发现在国家达到中等收入水平、人均GDP 超过1万美元之后，国家就会出现服务业加速发展、服务业占GDP比重和拉动就业比重持续提升，社会开始进入服务业和制造业双轮驱动的发展阶段，然后是逐渐向以服务业为主的方向继续发展。其次，服务业的发展与市场经济制度的完善密切相关。第三，在国际上，服务业占GDP比重的提高首先体现在生产性服务业加快发展方面。研究发现，生产性服务业的发展主要与制造业的发展和科技创新紧密相连， 并且更多地跟制造业本身的专业分工和细化有很大的关系。第四，我们还研究了消费性服务业，其发展是在生产性服务业发展之后，但其对社会发展质量的提升具有更加重要的作用。
服务业对制度高度敏感和依赖
中国发展观察：近年来我国服务业以开放促改革取得了哪些进展与成效？
王微：近年来，我国服务业开放步伐明显加快，开放水平明显提高， 以开放促改革也取得了较大进展和诸多成效。主要体现在六个方面：
第一，负面清单管理模式推动了服务业审批制度改革持续深化。我国以自贸试验区探索为先导， 负面清单中由2 0 1 3 年版的95条服务业特别管理措施减少到2020年版的23条。与此同时，国家还将负面清单的概念从外资准入管理引入到国内经济治理中， 促进了政府宏观管理理念的转变，推动了“放管服”改革特别是行政审批制度改革的深化。
第二，开放领域的不断拓宽促进了服务业制度环境的改善。这其中包括部分法律法规得到修改完善，事中事后监管制度逐步建立， 知识产权保护明显加强等。
第三，重视对接国际通行规则促进了服务业改革的深化。突出体现在通过对标国际通行的外资准入条件，我国有10个行业开放度因此提高；通过对标国际通行监管规则，12个行业开放度因此提高；通过实施放宽价格管制、最低资本要求等改革措施，建筑设计、工程咨询以及铁路货运等行业竞争壁垒降低，开放度提高。
第四，双向开放力度的加强提高了服务业改革的整体性。一方面，统筹推进服务贸易进出口促进机制；另一方面，着力加强服务业对外投资制度建设；同时，重视完善海外知识产权纠纷预警防范机制。这些举措，有力地支持了进出口贸易和双向投资的持续扩大，很大程度上促进了引进来、走出去相关改革措施的整体推进。
第五，多样化开放平台的发展推进了服务业差异化改革探索。近年来，我国服务业在开放过程中形成了自贸试验区和自贸港、北京市服务业扩大开放综合试点、服务贸易创新发展试点、内地与港澳服务贸易自由化等多种类型的开放平台，通过差异化探索，多管齐下， 试验出来的改革经验更有针对性， 形成很多适用面广的案例做法，在全国得到复制推广，较好地发挥了深化服务业体制机制改革“试验田”的作用。
第六，区域间协同开放促进了服务业改革的联动和竞争。近年来，我国先后实施了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等一系列重大区域战略，东西南北、纵横联动发展的新格局正在形成。各区域和区域内部从服务国家发展战略的需要出发，加强了服务业开放的交流借鉴， 促进了区域间的协同开放。
中国发展观察：对标国际先进水平，当前我国服务业制度型开放及相关体制改革面临哪些突出问题？
王微：总体来看，我国服务业开放水平依然不高，特别是制度型开放方面存在问题较多，以开放促改革还有很大的提升空间。主要问题和开放的差距表现在：
第一，服务业开放领域和范围仍需进一步拓宽。一方面，我国服务业引进外资和贸易进口的结构不合理，存在“一业独大”的问题， 且利用国际优质科技、研发资源方面相比于发达国家差距较大。同时，我国服务贸易进口也存在一定的结构失衡。我国已连续多年保持全球第一大出境旅游客源国和消费国地位，2019年旅行服务进口占整个服务进口额的比重高达50.1％，而为产业转型提供更多国内急需的中间服务进口以及与消费升级联系紧密的其他最终服务进口却相对较少。另一方面，我国不少服务行业的开放度仍有较大提升空间。与OECD平均水平相比，2019年我国除工程咨询、建筑设计行业开放度略好外，其他服务行业都存在不同程度的差距，特别是邮政快递业、电信、广播、影视业以及会计行业等差距明显。
第二，运用法治化方式推动服务业开放的措施较少。法治化的规制方式是服务业制度型开放的最好体现。从国际上看，推动服务业开放及相关制度的改革主要是通过法律法规的“立改废”实现的。而我国现阶段推动服务业开放更多还是依靠各类政策文件，运用法律法规手段明显不足，这也是多年来我国不少服务行业STRI居高不下、国际上认为我国服务业开放度不高的重要原因。
第三，对标国际先进规则推进服务业开放力度有待加强、改革措施亟待精准。首先，不同类型服务行业以开放促改革的关键点有待进一步理清。对标国际先进规则，除面临的首要障碍外资准入限制外， 各类行业亟需改革的重点有所不同，如电信等数字网络服务业亟需在竞争壁垒方面进行改革，运销供应链服务业需要优先提高监管透明度。其次，不同类型服务行业深化改革的关键措施有待精准化。对标OECD平均水平，在放宽外资准入限制方面，数字网络服务业优先要改革的是外资股比、数据流动及跨境资本活动限制等；而基建服务业优先要改革的是数据流动、跨境资本活动、企业法律形态限制以及高管专业技术能力要求等。
第四，适应服务业高水平开放的管理制度不完善。首先，服务业准入前后管理制度改革还需深化。在准入方面，尚未形成针对跨境服务贸易的负面清单；在准入后领域，要解决“准入不准营”等问题。其次，服务业高水平开放中一定程度上存在“安全概念”泛化的倾向。再者，部分现行制度改革有待进一步加强。
第五，部分服务行业标准、资质等与国际接轨程度不高。
第六，依托多样化开放平台深化服务业改革的作用发挥不够充分。首先，部分开放平台对服务业体制机制改革的重视程度有待提高；其次，部分开放平台管理体制机制还未理顺；再者，开放平台改革创新协调成本较高。
中国发展观察：服务业开放， 为何是“制度型开放”？如何理解服务业的制度型开放？
王微：2018年底召开的中央经济工作会议首次提出“要适应新形势、把握新特点，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变”。2019年，党的十九届四中全会通过的《关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》进一步指出“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”。可以认为， “制度型开放”是全面对接国际高标准规则体系，在更大范围、更宽领域、更深层次上的主动开放。
从服务业的发展历程来看，服务业对制度高度敏感和依赖。发达的服务业是建立在较为完善的现代市场经济环境中，而改革是形成有利于服务业发展制度环境的根本动力。从全球来看，当前服务贸易中政策壁垒和监管差异、治理水平方面的成本占比达到31％，比货物贸易高出18个百分点，而降低服务贸易制度性成本除了国家间的贸易谈判外，主要是通过各国自身的制度改革来实现。由此可见，扩大服务业开放与推进服务业体制机制改革紧密相关。
近年来，OECD开放了服务贸易限制指数，构建了包括放宽外资准入限制、降低竞争壁垒、提高监管透明度、清除人员流动限制及其他歧视性措施等方面在内的100多项评估指标，针对22个服务行业进行评估。其核心是对各国促进服务业开放、服务贸易发展的各项制度规则进行对比和评估，以帮助世界各国进一步减少对服务贸易的限制，从改进制度、规则、标准及营商环境的角度促进服务业的开放发展。
当今世界正经历百年未有之大变局。新一轮科技革命极大地促进了服务业和服务贸易发展模式创新，由此推动的产业变革和消费革命深刻地改变了一国的比较优势。与此同时， 国际经贸规则重构的焦点转向服务领域，大国间对新规则制定权的竞争异常激烈。在此背景下，我国服务业发展面临的机遇和挑战前所未有，迫切需要加快制度改革和体制机制创新。过去的商品和要素流动型开放，难以有效破解服务业复杂艰巨的改革难题，这就要求我国对标国际先进规则，进行制度型开放，以加快服务业新动能培育和产业转型升级、建设高标准市场体系和更高水平开放型经济新体制，在百年未有之大变局中打好战略主动仗。
大变局中更应积极主动扩大服务业的高水平开放
中国发展观察：在服务业持续向好发展的前提下，还要加大开放促改革的力度，其内在要求是什么？新形势下服务业的制度型开放与深层次改革之间的内在关系是什么？以制度型开放促深层次改革， 其意义有哪些？
王微：改革开放40多年来，我国在快速工业化和城市化进程中保持了服务业持续较快的增长；特别是近年来，服务业呈现稳中有进的发展态势。回顾改革开放40多年的历程，我们始终坚持对外开放的基本国策，并将开放发展作为新发展理念的重要内涵，不断提高开放型经济水平；而以开放促改革不仅是服务业改革的成功实践，也是服务业发展不断取得新成绩的重要法宝。
当前，我国服务业发展还面临较多的体制机制障碍，国际形势复杂多变，服务业发展面临前所未有的机遇和挑战，迫切需要加快制度改革和体制机制创新，进行更大范围、更宽领域、更深层次的制度型开放，以破解改革难题。推进服务业体制机制改革创新，简而言之， 其意义有四：通过开放引入外部动力，可加快服务业改革步伐；通过开放对接国际规则，可减少服务业改革成本；通过渐进式的开放路径，可降低服务业改革风险；通过更高标准的开放，可增强服务业改革主动性。
而以制度型开放促进深层次改革，其背后一是加快培育新动能、推动服务业高质量发展的内在要求，二是推进产业转型升级、实现经济“三大变革”的必然要求， 三是建设高标准市场体系、加快完善社会主义市场经济体制的重要支撑，四是建设更高水平开放型经济新体制、塑造国际竞争新优势的客观需要，五是应对百年未有之大变局、参与和引领新贸易规则制定的迫切要求。
中国发展观察：如何全面理解服务业以制度型开放促深层次改革的思路和路径？
王微：这部分内容，在我们总报告的第五章里，有具体而详细的回答。内容主要包括以下四个方面，一是对标两个层次的国际先进规则，即对标OECD的平均水平，对标标杆国家的最佳实践；二是分类推进服务业体制机制改革；三是强化具有牵引作用和联动效果的服务业改革，要着力推动具有重要牵引作用的改革举措，提高改革的含金量，同时加强改革措施的联动和集成，注重提高改革的整体效能；四是推动重点开放平台加大服务业改革探索力度，为全国发展更高层次开放型经济、形成高标准制度规则进行更充分的压力测试。
中国发展观察：网络互联和数字技术的快速发展，对服务业的影响有哪些？
王微：网络和数字技术的发展，促进了服务业和服务贸易的大发展。一方面改变了传统服务业的低效率属性，对提高服务业发展效率具有重要作用，服务业具备了规模经济效应和范围经济效应，同时还可以促进产业升级，推动服务业向纵深发展。另一方面大幅提高了服务的可贸易程度，服务全球化的推动力显著增强，将有力促进发达国家、新兴市场国家和发展中国家的服务业和贸易发展。根据WTO的测算，到2040年如果发展中国家能够普遍采用数字技术，其在全球服务贸易中的占比将增加约15％。
网络和数字技术的发展，引领着未来高标准国际服务贸易规则的走向。互联网、数字技术促进了跨境提供服务的发展，降低了对商业存在和自然人移动提供原有服务模式的依赖。推动服务贸易、跨境投资的自由化和便利化，正成为发达国家主导的自贸协定谈判的主要内容，也是WTO改革的焦点，体现了跨境服务贸易规则的新理念。例如，全面与进步跨太平洋伙伴关系协定（CPTPP）、美墨加协定（USMCA）在“跨境服务贸易”一章设有“当地存在”条款，即任何缔约方不得要求另一缔约方的服务提供者在其领土内设立或维持办事处或任何形式的企业或成为居民，作为跨境提供服务的条件；USMCA则以“数字贸易”取代“电子商务” 作为相关章节的标题，并新增“网络安全”“交互式计算机服务”“公开政府数据”等条款，倡导缔约方共同应对网络安全威胁，确保对数字贸易的信心，努力确保向公众提供的政府信息是机器可读和开放的格式，倡导加强合作以扩大获取和使用其公开的政府信息的途径。
中国发展观察：针对国际上逆全球化的单边主义、孤立主义和贸易保护主义显著加剧的新形势，我国服务业和服务贸易既定的开放改革之路该如何走下去？
王微：面对逆全球化的国际新形势，我国应更加积极主动地扩大服务业高水平开放，增强服务业改革的紧迫感，努力变不利为有利、变被动为主动。
一是强化服务业高水平开放的法治保障。比如应加快全面清理、修改废止与《外商投资法》不符的法律法规、规范性文件。同时，将各地特别是多样化开放平台实践探索的成熟经验，及时上升到法律法规层面，并予以固化和强化。
二是完善各项管理制度。首先，进一步完善负面清单管理制度，完善清单修订动态调整机制， 增强权威性和严肃性；以完善负面清单制度为牵引，加快“证照分离”改革。其次，健全与负面清单管理模式相配套的事中事后监管制度。再者，完善外资准入前和准入后的国民待遇制度。
三是健全服务业对外投资促进和保护机制，清理、取消束缚服务业对外投资的不合理限制。
四是加快构建高标准和广覆盖的自贸区网络。一方面加快推进区域全面经济伙伴关系（RCEP）、中日韩自贸区等多双边投资和贸易自由化协定谈判进程，拓展与周边特别是“一带一路”沿线国家的自贸区建设，通过“以开放换开放”推动我国服务业企业“走出去”，以促进布局优化和利用国际资源， 促进实现更大范围、更深程度的产业链供应链整合。另一方面，适时以加入CPTPP为契机，通过适应和对接国际服务贸易新规则，促进国内服务业相关改革深化，加快改革不适应市场竞争和跨境贸易投资发展的体制障碍和制约因素，培育参与和引领国际经济合作竞争的新优势。
五是建立促进服务业开放发展的国际交流机制，密切与有关国际组织的交流合作，深入理解OECD国家特别是标杆国家在推动服务业开放和规制改革方面的实践，为我国以高水平开放促进服务业体制机制改革提供经验借鉴。
中国发展观察：相对于美日及金砖国家，哪一种经济体服务业开放发展的经验对我国更具参考价值，为什么？
王微：一是持续完善服务业开放发展的环境。美国作为全球最发达的国家，2020年营商环境排名全球第六。良好的营商环境是服务业发展的重要基础，美日等发达国家根据本国服务业发展的实际需要，也在不断完善营商环境。从我国情况看，尽管近年来营商环境的全球排名不断跃升， 但与美国相比仍有不小的差距， 也落后于日本，还需要持续不断地完善市场化、法治化、便利化的营商环境。
二是分类推动服务业扩大开放。服务业异质性强，不同行业发展特点和面临的政策障碍有很大差异。从美国情况看，整体服务业开放程度较高。对于我国，则需要根据不同服务行业的发展特点，有针对性地扩大高水平开放。
三是稳妥推进服务业不断扩大开放。日本对服务业采取了渐进的开放方式，为日本企业学习先进管理经验提供了充足的时间，促进了国内服务业发展，同时也可以防止激进的开放给国内服务业市场可能带来的冲击。对我国来讲，服务业开放需要根据国内经济发展的实际情况，把握不同服务行业所处的阶段及对国家安全的影响等，稳妥推进服务业高水平扩大开放。
四是根据发展需要对服务业开放措施进行适应性调整。推进服务业开放并不是一味地放开，也要根据服务业和服务贸易发展需要适时进行完善必要的规制。如美国在交通物流行业的开放中，保留了必要的价格规制、特定竞争领域约束条件等措施；在计算机服务行业，美国于2019年针对人员流动限制方面加严了原有政策措施，规定“入门级计算机程序员职位一般不符合H-1B签证要求的专业职位”。从我国情况看， 推动服务业高水平开放要从经济高质量发展要求和服务业发展现实出发，不断完善服务业开放发展的制度体系。
五是运用法治化方式加快服务业开放步伐。美日推动服务业开放及相关制度的改革，均主要通过法律法规的“立改废”实现。这种法治化的规制方式，有利于形成稳定的市场预期和有约束力的行为规范，能够使服务业在规范的法律环境下实现开放发展。对比来看，我国现阶段推动服务业开放更多还是依靠各类政策文件，法律法规运用明显不足。
六是通过扩大开放掌握服务贸易规则制定的主导权。在服务业开放过程中，美日都非常重视主动推进全球服务贸易和投资自由化进程，通过双边、区域以及多边等多种形式的服务贸易协议， 降低服务贸易壁垒，不仅为本国服务业拓宽海外市场提供了坚实而有力的基础，而且大力推行由其主导的服务贸易新规则，从而掌握未来全球服务贸易发展的规则制定权。美国退出TPP后，日本主导推动CPTPP谈判，希望通过高标准的CPTPP将符合自身利益的规则体系推广到整个亚太地区，在未来服务贸易规则制定中占据主动。从我国情况看，要以扩大服务业高水平开放为契机，积极参与和引领全球服务贸易规则的制定，并在一些具有优势的服务行业提高制度性话语权。