刘保奎 张 舰
当前，新冠肺炎疫情仍在全球持续蔓延，给全球经济、政治格局带来严重冲击。面对复杂严峻的形势，党中央做出了“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”的战略部署。推进新型城镇化是我国最大的内需潜力和发展动能所在，在推动形成国内大循环中具有不可替代作用，此番新冠肺炎疫情也反映出我国城镇化和城乡发展领域还存在短板。日前，习近平总书记主持召开中共中央政治局会议， 分析研究当前经济形势， 部署下半年经济工作， 会议指出要以新型城镇化带动投资和消费需求，推动城市群、都市圈一体化发展体制机制创新。李克强总理主持召开国务院常务会议部署加强新型城镇化建设， 会议指出，推进以人为核心的新型城镇化是内需最大潜力所在和“两新一重”建设的重要内容， 对做好“六稳”工作、落实“六保”任务、稳住经济基本盘具有重要意义。
围绕提升城镇化质量和水平，选准做好新型城镇化带动内需的主攻方向，有助于实现政策聚焦，统筹用好各方面力量，特别是发挥好政府资金“四两拨千斤”的撬动效应，对增强经济发展动能、满足人民群众高品质生活向往、支撑中国经济安全平稳高质量发展意义重大。
当前新型城镇化扩大内需的主攻方向
当前我国城镇化进程迈入“60%后”的新阶段，城镇化带动内需的传导机制不同于上个时期， 在人口进城方式、空间发展模式、城乡关系、城镇规模结构等方面， 正发生一系列深刻变化，必须顺势而为、聚焦重点、抓紧推进，催生培育有效投资和消费，激发城镇化对内需的巨大拉动作用。
（一）实施“‘新’住房支持计划”
1996年至今的23年间，我国城镇化率从30%提升到60%，经历了人类历史上最大规模的城镇化进程， 有 4.2亿人实现了从乡村人口到城镇人口的转变，成绩举世瞩目。但也要看到，我国城镇化质量还不高，户籍城镇化率与常住人口城镇化率之间还相差16.2个百分点，大量农民工还享受不到与城市居民同等的医疗、教育、社保服务，在大城市落户还面临隐性门槛，对未来预期的不确定性严重制约了其消费需求和支出意愿。房价几轮上涨后，我国特大城市、超大城市房价普遍高企，年轻人在大城市安居的门槛越来越高，功能齐全、清洁卫生、可支付的住房成为制约城镇化质量的“硬门槛”， 高房价也抬高了我国一二线城市的生产要素成本，成为下一步国内循环的重要障碍。基于此，应围绕提高城镇化质量和提升城市竞争力，实施以降低成本、重塑竞争优势为目的的“新”住房支持计划。
一是实施以二线城市和青年群体为重点的住房支持计划。我国二线城市发展势头好、增长空间大、带动能力强，能够在下一步国内大循环为主体的新发展格局中扮演更重要的角色，要加大二线城市住房支持力度，借鉴德国、英国社会住房（social house）模式，创新金融支持工具，通过集体土地建设租赁住房等，强化土地制度创新。据测算，该项计划总规模可达10亿平方米，可以拉动投资2万亿元，建成后可使二线城市房价得到控制，产业成本优势得到维系。
二是重点支持流入地城市建设面向农民工的公共租赁住房，按照“住房跟着人口走”思路，选择青岛、郑州等中心城市和苏州、无锡、佛山、泉州、南通、温州等制造业大市率先开展，总规模可达3亿平方米，解决5000万产业工人居住问题，总投资可达6000亿元。通过提升住房保障水平，可以促进农民工等重点群体深度融入城市，避免农民工大规模返乡，在一定程度上提高城镇化质量。
（二）开展城市更新行动
当前，随着我国城市发展和经济转型步伐加快，经济活动的空间需求特征发生变化，多数城市正在进入“存量时代”，城市更新成为城市结构调整和空间再造的重要路径。一方面，早期建设的老城区普遍存在空间品质低、设施跟不上、环境脏乱差、治理能力弱等问题，一些小区设施简陋陈旧、布局杂乱等，满足不了城镇居民基本居住需求，迫切需要进行更新改造。另一方面，一些城市的老旧园区向新业态新模式及创新活动空间转变，也催生了产业园区转型的需求。基于此， 应围绕城市空间品质和功能的提升，开展以老旧小区、旧城区、老旧园区（含厂区）为主体的城市更新。
一是推进老旧小区改造。开展城镇老旧小区水电气路及光纤等配套设施改造，推动加装电梯、配建停车设施和室内功能环境改造。根据测算，全国共有2000年年底前建成的老旧小区16万个，涉及居民超4200万户，建筑面积约40 亿平方米，全部改造不仅可拉动投资需求4万亿，还能够为设计、施工、装修、运营等行业拓展巨大市场空间。
二是推进旧城区城市更新。加大旧城区消防、防洪、排水防涝等安全基础设施改造力度，提高防灾减灾和应对突发事件能力。完善污水和垃圾收集处理设施。优化城市道路交通系统，加强路网衔接连通，推进停车设施建设。面向居民新兴消费需求，加大公园绿地等空间供给，为旧城区植入文化、体育、健康等新功能。
三是推进老旧园区转型。对于需要功能升级和空间置换的旧工业区，通过整体更新、功能置换、局部微更新等多种模式， “ 留白增绿” 扩大公共开敞空间，培育与城市发展阶段和土地空间价值相适应的现代服务功能，提高空间品质和利用效率， 推动经济转型与空间转型共进。全国范围内有更新改造需求的老旧园区超过1000个，涉及面积超过5000平方公里，全部实施更新改造可拉动投资超过2万亿元，并创造巨大空间价值。
（三）建设现代化都市圈
当前中心城市和城市群已成为区域经济布局的主体形态，以城市群内特大城市和超大城市为中心的都市圈在产业组织、要素配置、居住休闲等方面扮演日益重要角色，是各类要素和政策汇聚的重点地区，成为对外参与国际竞争和对内推动经济转型的重要发起者、引领者，也是下一步“双循环”的内在要求。但与东京、巴黎等都市圈相比，我国都市圈在城市轨道交通、区域创新体系、生活环境品质、都市圈治理机制等方面还有差距，都市圈同城化一体化水平还不高，影响了要素自由流动和国内大市场构建，具有较大改进空间。基于此，依托中心城市建设现代化都市圈既是“双循环” 的基本形态，也是扩大内需的重要抓手。
一是将都市圈轨道交通建设作为重中之重。跨市域轨道交通是新时期衡量都市圈一体化水平的标杆，我国除长三角、珠三角部分城市外，跨行政区轨道交通仍是空白，市郊铁路、市域快轨亦不发达。下一步要根据都市圈轨道交通投资规模大、带动效应强、影响范围大的特点，以二线城市为重点， 开工一批都市圈轨道交通项目，形成以轨道交通为骨干的都市圈通勤圈。创新轨道交通有关审批标准， 支持都市圈具有潜力的中小城市发展与中心城市衔接的轨道交通。加快推动干线铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通“四网融合”。
二是培育都市圈重要节点。将培育重要节点作为推动都市圈一体化发展的先手棋和引爆点，科学选址规划若干重要点位，营造专业化的设施和环境，引导核心城市特定功能向节点城镇转移聚集，注重培育构建若干适合实体经济发展的低成本节点。鼓励都市圈小城小镇因地制宜提升对核心城市的产业承接、功能配套能力，通过产业集聚、转型升级，提升商业物流、餐饮住宿、文体休闲等设施，加快建设新型基础设施，完善托幼和中小学设施，提升小城小镇安居乐业、就业创业环境，打造具有竞争力的专业化小镇，进一步实现区域价值提升。
三是完善都市圈区域创新网络。将都市圈作为生产组织的主形态，围绕产业链布局创新链，围绕创新链布局产业链，构建适应第四次科技革命要求、以创新空间为主体的生产空间，形成支撑国内大循环的重要动力。优化都市圈创新要素布局，重点推动高新区等平台升级，支持创新创业空间、孵化器、中试基地等建设，增强人才引进和培养能力。推动都市圈跨行政区产业链创新链合作，打通大学、科研院所、企业，探索构建若干以技术创新为核心的都市圈区域创新体系。
四是提升都市圈生活环境品质。着力创新都市圈职住形态、改善休憩空间供给结构，以山水绿色空间为重点，让城市融入自然，打造高品质的都市生活圈，推动主要河流综合治理，构筑都市圈生态屏障、绿道系统，串联一批大尺度、高品质的郊野公园、自然保护地。瞄准城市居民消费升级和生活方式变革，更大范围整合周边地区自然山水、森林草原、湿地湖泊、冰雪温泉等资源，增加旅游休闲、健康养生、运动体育、文化娱乐等空间设施供给，提升都市圈宜居品质。
（四）推动县城补短板强弱项
县城是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带，在我国经济社会发展中的地位十分重要。现阶段受制于按照城市行政层级的资源配置模式， 我国县城建设总体滞后，“小马拉大车”现象日益凸显。2019年我国县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2，医疗、教育等公共服务供给总量不足、质量不高，人居环境与实际民生需求之间还有不小的缺口。应聚焦基础设施、公共服务、消费中心、产业平台等领域，加快补齐县城短板弱项，有望释放2万亿元以上的投资潜力。
一是补齐县城基础设施短板。推进公共交通、市政管网、配送投递设施等设施改造和维护管理。补齐环卫设施短板，完善垃圾无害化资源化处理设施、污水集中处理设施等，逐步减少县城原生垃圾直接填埋。加快县城公共厕所、公园绿地等建设，大幅提升居民休闲绿地面积。通过建设新型基础设施，推动县城智慧化改造，完善5G网络布局，推进交通、电网等市政设施智能化升级。
二是支持县城建设“以城带乡”服务中心。完善县城医疗卫生、教育、养老托育、文旅体育、社会福利、社区综合服务等公共服务设施，推动县城基础设施、公共服务向农村延伸，提升县城服务带动乡村能力。针对常态化疫情防控需求，建设公共卫生防控救治设施、医疗废物集中处置设施。推进县级综合医院（ 含中医院）提标改造、县级疾控中心标准化建设、完善县级妇幼卫生健康服务机构等。因地制宜完善农村客运和物流配送体系。推进农村电网升级改造，加快行政村通光纤、深度贫困县重点道路沿线移动网络覆盖。
三是支持县城建设消费中心。适应“小镇青年”等消费需求，加快推动消费市场下沉，引导京东、美团、滴滴、携程、马蜂窝等头部企业覆盖全部县城，重点加强文化、体育、餐饮、娱乐等消费，提升家装、婚庆、旅游等消费品质， 发展电子商务、直播带货等新模式新业态，打造县域消费聚集区。对县城部分商业业态给予税收优惠或房租减免，对县城商场、百货大楼、步行街改造给予贷款支持。
四是完善县城产业平台配套设施。支持与县城相适应的产业平台发展，发挥好县城土地、劳动力和靠近农村市场等优势。增强产业平台前瞻性，推动县城适应新一轮产业转型要求，重点支持在县城工业园区等建设数据中心、物资储备中心、产权交易中心、检验检测认证中心、技术中试转化基地。完善冷链物流设施和农贸市场，改造提升农贸市场的排水排污设施，实施信息化智能化改造等，完善电商信息网络、物流仓储设施。
（五）释放城乡融合发展潜力
当前，受城乡二元土地制度等影响，城乡融合特别是要素流动上还存在较大制约。一方面，乡村地区正成为城市人群向往的消费、休闲目的地，网购、汽车、楼房等城市消费元素早已突破城乡界限，城市人群有下乡需求但得不到满足。另一方面，农民土地资产无法变现，制约了农民的消费能力， 据测算，全国仅集体经营性建设用地就超过3000万亩，价值超过5万亿元。基于此，我国在集体经营性建设用地入市、宅基地改革、农村集体经济组织管理、农村集体组织成员资格认定等方面还有很大改进空间，要突出以农村土地制度改革促进城乡融合发展和乡村振兴，充分挖掘和拓展乡村独特价值和多元功能，为扩大内需提供制度红利。
一是推动土地要素城乡流动。积极引导生产要素在城乡之间合理流动、平等交换，消除城市资本、技术、人才下乡的制度性障碍，实现城乡要素双向融合互动和资源优化配置。重点深化农村土地制度改革，推动集体经营性建设用地入市常态化规模化，探索建设用地指标跨区域调剂交易制度、增减挂钩腾出的农村建设用地指标全国范围内跨区域交易制度，根据情况增加交易规模。
二是支持城乡产业协同发展平台建设。面向乡村旅游、休闲农业、民宿经济、农耕文化体验、健康养老等农村农业新业态，适应城市居民乡村消费需求，把特色小镇作为城乡要素融合重要载体，打造集聚特色产业的创新创业生态圈， 优化提升各类农业园区，因地制宜并有序推动田园综合体、共享农庄、文旅小镇等一批城乡融合典型项目。积极培育农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、农创客等城乡融合发展的新主体，实现城市现代要素与农村闲置资源有效对接。
以实施关键改革推动城镇化内需释放
更加注重运用改革思维，通过制度红利来启动新型城镇化内需释放。
（一）深化农村土地制度改革
围绕建成统一城乡建设用地市场，一是完善集体经营性建设用地入市及增值收益分配制度，在一定情形下允许村集体依法把有偿收回的闲置宅基地、废弃的集体公益性建设用地转变为集体经营性建设用地后再入市。二是盘活农村存量建设用地和低效用地，研究促进盘活存量建设用地的税费制度。三是探索全国性的建设用地、补充耕地指标跨区域交易机制，增强优势地区用地保障能力，根据实际情况，动态调整完善城乡建设用地增减挂钩政策。四是稳健推进宅基地制度改革，在落实集体所有权、农户资格权基础上，适度放活宅基地和农民房屋使用权，完善宅基地退出机制。
（二）开启新一轮户籍制度改革
尽快系统总结当前户籍制度改革中的突出问题，深刻认识经济社会发展和人口流动的新情况新要求，加强顶层设计，开启新一轮户籍制度改革。一是完善与大学生等群体落户流动特征、创新产业活动规律相适应的城市间自由迁徙制度，增强城市的开放性包容性，加快推动除北上广深外全部放开落户限制，探索建立二线城市免迁互认的统一户籍体系。二是缩小县以下城镇教育、就业创业、医疗卫生等基本公共服务差距，逐步推动县以下城乡户籍统一，实现县乡村人口户籍自由迁徙和县县自由迁徙。三是加快剥离捆绑附着在户籍上的各项权利，最终逐步用居民身份证取代户口登记制度。
（三）创新都市圈一体化发展体制机制
把创新一体化发展体制机制作为都市圈建设的重要保障。一是建立都市圈统一的建设用地市场， 统筹确定供应规模、区片、底价， 实现一个口子出、一个价格卖、一套标准分，让都市圈内土地价值充分实现、收益合理分配。二是优化轨道（铁路）建设审批流程，在守住财政风险底线的前提下，鼓励地方根据需要规划建设都市圈轨道交通，有序引入民间资本参与，创新TOD等发展模式，提升轨道交通效益。三是完善都市圈协同治理机制，推动同城化一体化更加务实， 围绕产业发展、环境保护等重点议题，建立政府、市场、社会共同发挥作用的治理框架，充分发挥都市圈内各城市比较优势，拓展整体发展机会和空间。
（四）加强城市更新政策顶层设计
加快建立完善城市更新的顶层设计和制度框架。一是研究出台全国层面的城市更新指导意见，明确今后一段时期城市更新的思路目标、重点举措、推进节奏、实施主体、资金保障等。二是指导地方科学编制当地城市更新规划或实施方案，重点支持中心城市、老工业基地、沿海制造基地等城市更新。三是探索城市更新单元等规划和实施机制创新，完善规划编制、管控机制、工作流程、审批规则。四是加强城市更新的财务风险管控，探索实行“总量管控、年度审批”的城市更新管理制度，城市更新规划方案和资金平衡方案须经上级有关部门批准。
（五）拓展新型城镇化融资渠道
协同推进财政和金融相关体制改革，拓展优化资金渠道和使用效率。一是完善财政转移支付制度， 明晰新型城镇化事权归属，增强地方在推进新型城镇化中的自主性，将中央财政转移支付与常住人口数量相挂钩，探索将外省人落户本地人数和外来常住人口数量等纳入均衡性财政转移支付计算公式，根据农业转移人口数量规模，动态调整转移支付规模和结构。二是在防控金融风险前提下，探索发行住房保障、城市更新专项政府债券（如市政债）， 完善REITs等支持住房保障、城市更新的制度化通道，适度扩大信托资金规模。三是改革征地补偿机制，从一次性补偿变为分期补偿，形成与资金流和土地利用周期相适应的征地补偿制度。四是盘活城市存量资产，探索开展城市公共建筑、房屋、设施等存量资产抵押贷款。
作者单位：国家发展改革委国土开发与地区经济研究所/国家发展改革委区域发展战略研究中心