本刊记者 马玉荣
事实证明，我们有能力在经济体制的关键性、基础性重大改革上实现突破和创新。《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》（简称《意见》）发布，这是又一次改革创新。这其中，基本经济制度主要内容有哪些？让“无形的手”起作用，主要需放开哪些限制？如何“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，同时又推进土地要素市场化配置改革……就相关热点问题，《中国发展观察》专访了经济学家、国家发改委宏观经济研究院原副院长马晓河。
“中共中央、国务院发布《意见》，是为了贯彻落实党的十九大和十九届四中全会关于坚持和完善社会主义基本经济制度的战略部署，在更高起点、更高层次、更高目标上推进经济体制改革及其他各方面体制改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制。”马晓河评价说，十九届四中全会是党中央第一次对社会主义市场经济的基本经济制度做出界定，而完善基本经济制度是中国迈向发达经济体的关键。
营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境
中国发展观察：多年来，以公有制为主体、多种所有制经济共同发展一直作为我国的基本经济制度。那么，在决战脱贫攻坚、决胜全面小康的目标和背景下，如何营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境？
马晓河：1997年10月，党的十五大正式提出，建设有中国特色社会主义的经济，坚持和完善社会主义公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，对个体、私营等非公有制经济要继续鼓励、引导，促使它们健康发展。党的十九届四中全会，将公有制为主体、多种所有制经济共同发展，按劳分配为主体、多种分配方式并存，社会主义市场经济体制等作为社会主义基本经济制度，这是对社会主义基本经济制度包括生产、分配、交换诸环节的内涵，作出的重要发展和深化。就在十九届四中全会上，明确了市场经济的三大基础性制度——产权制度、准入制度和公平竞争制度，并以此为核心提出了一系列有针对性的改革举措。其目的是坚决破除各方面体制机制弊端，让市场发挥配置资源的决定性作用，形成产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰的制度体系。由此，完善市场经济体制就成为社会主义基本经济制度的一个重要内容和组成部分。
2002年11月，党的十六大明确提出，必须毫不动摇地巩固和发展非公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展，各种所有制经济完全可以在市场竞争中发挥各自优势，共同发展。2016年3月4日，习近平总书记在全国政协十二届四次会议上强调，我们党在坚持基本经济制度上的观点是明确的、一贯的，而且是不断深化的，从来没有动摇。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分， 都是我国经济社会发展的重要基础；国家保护各种所有制经济产权和合法利益，坚持权利平等、机会平等、规则平等，激发非公有制经济活力和创造力。要健全以公平为核心原则的产权保护制度，加强对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护。
在我看来，营造支持非公有制经济高质量发展的制度环境，应包括以下几个方面。第一，改善非公有制经济发展的市场环境。市场环境主要是营商环境，例如开办企业手续情况、如何获得建筑施工许可证、电力获得情况、税费负担、合同的实现、破产和财产登记等等， 支持非公有制经济高质量发展，首先就必须从改善这些营商环境方面的内容入手。第二，国家对民营经济支持政策的落实。第三，改善法治环境。要让非公有制经济获得和国有企业同等待遇的法治环境， 保护非公有制经济的财产权、收益权。第四，营造良好的社会环境。主要是改善社会对非公有制经济的态度，做到不歧视等等。总体而言，完善社会主义市场经济体制的一个重要目的是进一步激发非公经济的活力和潜力。需要注意的是， 非公有制经济不仅包括民营经济， 还包括外资经济。
中国发展观察：您强调的非公有制经济还包括外资经济，那么， 近年来相比自贸区、自贸港，其他地区外资企业的营商环境如何？
马晓河：由于目前国际需求萎缩，我国对外投资和外来投资都受到了一定影响。实际上，自2013年以来，国务院采取了一系列措施， 大幅度放宽了市场准入限制，取消了很多行政审批和行政许可事项， 大力度减税降费等，使得我国的营商环境整体改善明显，在全球190个国家中的排名上升很快，从过去的90多位上升到现在的31位，这很不容易。当然，中西部地区营商环境相对来说需要改善的空间还很大。
未来，我们需要进一步破除非公经济在市场竞争中的各类障碍和隐形壁垒，使其在要素获取、准入许可、经营运行、政府采购和招投标等方面，和国有企业一样享受平等待遇，公平公正地参与市场竞争。
中国发展观察：在城乡融合、乡村振兴的背景下，如何通过深化农村经济体制改革，不断缩小城乡差距？
马晓河：“十四五”时期是我国推进乡村振兴战略规划的关键五年，国家出台乡村产业发展规划中82个工程行动计划如能按时完成， 将有利于加快农业现代化进程。例如，要实现一二三产业的融合就需要市场配置资源，需要企业进入， 需要公共服务。而这些又需要深化农村经济体制改革，改善农业农村发展环境，从而为乡村振兴源源不断地带来活力、推力和创新力。
从乡村振兴长远目标来看，关键是增加农民收入，重点是农村要素的市场化改革和农村产权制度的完善。改革的主要内容包括农村产权制度改革，特别是土地制度的改革、资金市场的形成、劳动力市场的完善等，还有农村基础设施和公共服务水平要提升，与城市差距要不断缩小。
中国发展观察：请结合实际谈一谈国有企业和民营企业活力问题。
马晓河：相对于国有企业，民营经济在创新上比较有活力，市场竞争能力也相对较强。比如经济比较发达的江苏、浙江、广东，这些地方的民营经济活力都比较强，而且它们天生就是靠市场成长起来的。而国有经济是从计划经济体制下转型过来的，两者有很大的不同。但是， 在以公有制经济为主体、多种所有制经济共同发展的格局里，国有经济和民营经济两者是缺一不可、互相促进的。在经济发达的地方比如浙江杭州，经济增长越快，民营经济就越具有活力；经济波动越大，越显出民营经济的韧性。
虽然民营企业有活力，但大部分中小企业在市场波动中最容易受到影响。所以国家在政策制定上要十分注意对民营企业的支持。现在国务院已经颁布了很多专门针对中小企业的政策文件，比如对中小企业税收减免或缓交；专门对中小企业的普惠贷款，今年金融机构让利达1.5万亿元。还有，中小微企业贷款延期还本付息政策再延长至2021 年3月底，对普惠型小微企业贷款应延尽延，对其他困难企业贷款协商延期；鼓励银行大幅增加小微企业信用贷、首贷、无还本续贷；大幅拓展政府性融资担保覆盖面并明显降低费率；大型商业银行普惠型小微企业贷款增速要高于40%；支持企业扩大债券融资。
调整收入分配结构，扩大中等收入群体
中国发展观察：如何看待当前备受关注的收入分配制度改革？
马晓河：十九届四中全会把“以按劳分配为主体、多种分配方式并存的社会主义市场经济体制”上升为我国社会主义基本经济制度。《决定》提出，“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素，由市场评价贡献，按贡献决定报酬的机制。” 在收入分配制度上，相较于十八届三中全会的部署，新增了“土地”“数据”生产要素参与收入分配，并重申要扩大中等收入群体。党的十九大报告指出，从2020年到2035年，在全面建成小康社会的基础上，再奋斗十五年，基本实现社会主义现代化。而衡量一个国家是否达到发达国家水平，一个最重要指标就是人均收入。
此外，提高劳动报酬占GDP的比重，这也是政策强调的重点。从劳动和资本的角度来看，提高劳动报酬的比重，目的是要培养一个以中等收入为主的橄榄型社会。
中国发展观察：“小康不小康，关键看老乡。”作为中国城乡二元结构改革和农业农村改革推动者之一，您如何看待尊重和保护农民土地财产权，以及土地要素参与分配对增加农民收入方面发挥的作用？
马晓河：我是来自黄河西岸陕西的一个农村，17岁高中毕业回到农村，经历过吃不饱饭，每顿吃白薯的年代。后来我就想一个问题： 为什么种地的农民会吃不饱？为什么农民会这么苦？我当时想得很深，想了多年。后来上大学、搞研究，深深地体会到这是一个体制问题——严重割裂的城乡二元制度， 并且写成了一本书。
2012年以来，由于农民收入增长速度相对快于城镇居民，使得城乡居民收入相对差距在不断缩小。2012年城乡居民人均可支配收入比为1︰3.1，2019年降为1︰2.64。但是，五年来城乡居民可支配收入绝对差距还在明显拉大。2012年，城镇居民人均可支配收入比农民多出16648元，到2019年绝对差距扩大到26338元，城乡居民收入绝对差距扩大到58.2%。在城乡居民收入绝对差距不断扩大的同时，农村内部群体间收入差距也在扩大。
“十四五”时期，增加农民收入是我国推进经济增长的主要内容。建议实行农民增收行动计划， 在农业降本增收、农产品加工、新兴产业发展、开拓就业空间等方面，采取一些新举措，推出一批新政策，让农民在增收道路上再上新台阶。
例如，土地要素参与分配是一种趋势。承包地（一般是耕地、林地）鼓励流转，搞三权分置； 农村集体建设用地经过政府批准可以直接进入一级市场，与城市的公共土地进行平等竞争，同地同价。这些政策和保护耕地并不矛盾。此外，国家要缩小征地范围，界定公益性征地的边界，这些都是基本原则。
加快土地市场化改革也是“十四五”期间的主要任务。2019 年新土地管理法已经全国人大常委会表决通过，并于2020年1月1日起施行。建议今后农村土地改革方向是，国家征用公益性用地，要逐渐过渡到按市场原则进行；农村集体建设用地一定要坚持可以直接入市的改革方向；农民的宅基地及其住房应该享受与城里人相同的权利， 可以跨区流动，实行商品化交易政策；农民承包地在三权分置条件下，一定强化农民承包地的人格化权利，在法律上增加农民对拥有土地的安全感。
进一步完善市场经济体制
中国发展观察：社会主义市场经济体制是社会主义基本经济制度的重要组成部分。如何在经济体制关键性、基础性的重大改革上，不断地突破创新？
马晓河：市场经济体制改革创新主要可以从以下四个方面来探讨。
第一，产权制度。产权归属要清晰，产权边界要明确， 权责利对等，合法产权受到法律保护等等。《意见》明确，要重点完善四个方面产权制度：一是完善以管资本为主的国有资产管理体制；二是强化产权保护制度；三是进一步明确农村土地“三权分置”制度；四是进一步强化知识产权保护制度，着力构建归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。
第二，市场准入。要实施市场准入负面清单制度，简单来说就是“非禁即入”。现在全国有18个试点自贸区正在实行负面清单制度， 争取将来能推广到全国，实现“全国一张清单”的管理模式，全面放宽各类市场准入。《意见》强调， 要优先放开服务业准入限制。值得注意的是，全面实施市场准入负面清单制度，还需要破解“准入不准营”等方面的问题，打破国有资本对金融、交通、电信和公用事业等领域的过度垄断，加大社会服务业的市场化改革，放宽民营经济进入社会服务业的门槛，进一步深化“放管服”改革。
第三，公平竞争的政策。消除歧视，进一步完善和落实公平竞争审查制度，强化刚性约束。这是现阶段我国竞争政策实施的重点，对于解决行政性垄断、地方保护、产业政策不当干预都是行之有效的。
第四，市场化要素配置。要让市场对要素配置起决定性作用， 而政府起到积极作用。过去是政府干预多，现在要进行转变， 让市场这只“无形的手”起决定性作用。《意见》要求缩小土地征收范围，严格界定公共利益用地范围，建立土地征收目录和公共利益用地认定机制。推进国有企事业单位改革改制土地资产处置，促进存量划拨土地盘活利用。健全工业用地多主体多方式供地制度，在符合国土空间规划前提下，探索增加混合产业用地供给。促进劳动力、人才社会性流动，完善企事业单位人才流动机制，畅通人才跨所有制流动渠道。
中国发展观察：让“无形的手”起作用，主要是要放开哪些限制，让政府“有形的手”与之相协调？
马晓河：仍需正确处理政府和市场的关系。坚持社会主义市场经济改革方向，更加尊重市场经济一般规律，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，也要更好发挥政府作用，有效弥补市场失灵。比如土地资源的配置， 政府明确提出要缩小土地征收的范围，严格界定公益性用地范围，这意味着要让市场配置的范围扩大一些，原来政府参与土地要素配置这一块就要缩小。33个试点区域， 扩大农村集体建设用地的市场供给范围，也是要缩小土地征收范围。此外，互联网信息服务、生产性服务、流通服务、消费者权益保护等，也都属于市场调节范畴。
要素流动、价格形成由市场决定，在要素流动配置和价格形成上要减少政府的不当干预或者过度干预。比如土地、资金、技术等要素交易、价格决定，让市场发挥更大作用。
关于利率和汇率。二者都属于市场价格，我们改革的方向就是要让这个价格市场化，让市场来形成价格。比如，汇率形成机制改革， 第一是要稳定，第二是汇改进程要与人民币国际化、资本市场对外开放结合起来统筹考虑。
中国发展观察：如何理解劳动力要素的市场价格？
马晓河：劳动力要素的市场价格，就是工资的形成。人力资源发生流动，就有了劳动力市场。那么，人才流动是由政府说了算还是市场说了算？人才在城市和农村之间的流动是不是双向流动？ 这里面都存在市场化配置的问题。虽然现在国家包分配的已经很少了，就业基本都是通过市场招聘， 但除了分配之外还有其他一些问题， 比如说“ 顶替事件” 。所以，人力资本市场的寻租问题需要重视。
高级人才的价格形成机制要由市场来决定。市场一般是第三方，它存在一种潜在的规律，比如很难说清楚有的高端人才工资为什么高，有些为什么低，它应由市场机制决定，也就是让人才的需求和供给方进行博弈。如果供给稀缺且需求旺盛，价格就要上升。通俗来说，当市场都对某位高端人才产生强烈需求时，最后谁能聘到他，是由市场价格说了算。
中国发展观察：数据作为一个参与分配的要素，不但顺应了经济发展的趋势，也是一种理论创新。这将对数字经济的发展起到重要导向作用，指引企业更加重视数据要素。那么在科技发展方面，数据如何参与分配？
马晓河：数据作为生产要素参与分配，从新科技、新产业方面着眼，旨在推动数据产业化、产业数据化，用创新驱动发展。简单来说，就是把数据作为要素，根据它的贡献来分配收益。当今世界，数据作为要素一旦被配置，将对经济增长起到积极作用。比如设计一个信息化网络数据平台，通过网络数据平台更有效地获取市场信息，更便捷地配置资源，可大大降低成本，提高市场配置资源的效率。数据作为要素，能够在要素配置、技术创新等方面，改造传统产业，促进新兴产业发展， 推动经济高质量发展。因此，数据根据其贡献参加收入分配就是必然的。
中国发展观察：基本经济制度的完善需要一个长期过程，不可能一蹴而就。我们面临着很多挑战，对此您有什么建议？
马晓河：因为我们目前仍处于社会主义初级阶段，基本经济制度的完善需要一个长期过程，不能一蹴而就，要渐进式地不断完善。比如货币、土地、资本、科技、劳动力等这些要素，都需要与经济发展一起渐进地不断地同步发展。《意见》把实现高质量发展作为完善基本经济制度的落脚点，就是为了通过完善社会主义经济制度，实现高质量发展。
第一，核心就是要积极落实， 全面落实。例如，重视民营经济。只有政策落实到位，民营经济才能更好地发展。
第二，产权制度，特别是在要素市场配置中，一定要让市场起决定性作用。这一点比较难， 因为牵扯到要协调好政府和市场的关系，也就是“有形的手”和“无形的手”之间的关系。如果政府干预得多，市场发挥的决定性作用就会相对少，这个关系一定要处理好。在产权关系里，要处理好国有和民营之间的关系。实际上是两个重点，一是要素市场化配置中处理好政府和市场的关系，二是产权制度下处理好国有企业和民营企业的关系。
第三，要构造一个公平公正的营商环境。营商环境决定了一个国家、一个经济体，包括企业是不是有活力，是不是有创新力，是不是有竞争力，将来是否能更高质量地发展等这些关键问题。所以， 我建议今后在全国推广北京和上海改善营商环境的一些经验和做法。要营造公开公平公正的营商环境，除了前述所说之外，还有法治环境。这包括几个方面：一是扫除障碍，消除市场壁垒；二是依法平等使用资源要素；三是公平公正公开竞争；四是财产权益受到法律的平等保护。这是《意见》的内容， 实际上也是这么做的。不过目前对于民营企业，很多政策还是有待进一步落实。
第四，加快要素市场流动。比如劳动力在城乡之间的双向流动、资金要素的上下流动等。深化利率市场化改革，健全基准利率和市场化利率体系，更好发挥国债收益率曲线定价基准作用，提升金融机构自主定价能力。完善人民币汇率市场化形成机制，增强双向浮动弹性。完善城镇建设用地价格形成机制和存量土地盘活利用政策等。
第五，科技要素。加强国家创新体系建设，重视科技的创新驱动。创新驱动离不开市场的激励， 所以创新主体应该采用市场机制来激励，在数据流动、信息化、新业态、新模式发展等方面，要让市场起更大的作用。
第六，改革国民收入分配制度，大幅度增加劳动收入比重；提高中低收入人群的社保水平。
此外，应加快农业现代化进程。通过考察日本、韩国及我国台湾地区，这些国家或地区从中上等收入阶段向高收入阶段迈进过程中，农业现代化都处于加快推进时期。2019年，我国人均国内生产总值已超过1万美元，恰恰处于中上等收入阶段，距离高收入阶段门槛值仅有20%左右的差距。这个时期，往往是一国和地区聚集公共资源支持农业现代化的最快推进期。