张凯强
在“ 十三五” 规划的指导下， 预算管理改革在行政、立法、执行层面全面推进。新《预算法》的修订，“ 全口径预算管理”的统筹推进，推动跨年度预算平衡机制，完善转移支付和地方债务的资金管理，深化政府收支分类改革等政策举措的全面实施，促进中国预算管理政策的全面性、规范性与约束性、推动预算管理理念的传播和预算民主化的进程。
政府预算收支改革的现状
建立与市场经济和社会发展相适应的现代政府预算管理制度，我国现阶段的预算管理政策仍然存在不足，深入推进相关改革还面临诸多挑战。
首先，全面和高效的预算管理制度有待健全。第一，预算管理的权责落实不够清晰，预算约束力不足。新预算法明确各部门的责任， 以及预算的审批、执行、公开和监督等各个方面， 但部分具体改革措施存在落实不足的问题。第二， 厘清四本政府预算间的关系， 亟需统筹全口径的政府预算。这个问题主要表现在，在政府性基金预算方面，政府性基金预算与一般公共预算支出项目之间存在重合之处， 部分项目资金结余或缺口在二者之间的转移， 缺少明确的条例、规定， 或者是相关的程序， 预算科目等也需要统一的协调和完善。第三，年度预算存在固有的局限性，跨年度预算平衡机制的推广、运行和执行存在巨大的提升空间，财政资金使用效率亟需提高。年度预算不能有效联系政府政策与预算管理， 不能反映政府政策和公共支出的优先级； 在实践中， 年度预算在财政纪律、财务风险、财政可持续性、优先政府资金配置等方面也均弱于跨年度预算平衡机制。
其次，各级政府和单位的预决算信息公开不够全面。在2015 年新预算法中，从立法层面确定了预算公开透明的原则，但是， 从各级政府的财政部门的执行情况来看，预算报告的内容不够全面，公开报告的部分重要细节， 或者项目缺少解释说明，预算公开的细化和深化程度较低。主要表现在以下几个方面：一是地方政府之间财务信息披露程度差异较大，仍有少数部门和单位没有披露决算；部分地区的预算公开内容的完整性和精细化还有待提高，有关事项的解释不够全面， 影响公众对公共信息的全面掌握。二是基层公共预算信息呈现碎片化特征，主要归因于部分基层预算单位财务管理薄弱，预决算信息真实性和准确性不足， 严重制约了信息披露质量， 基本预算信息的披露还存在着很大的提升空间。三是预算信息传递和获取的及时性、有效性，预算监督和反馈的方式、渠道也将影响预算公开透明的程度。在预算公开的方式上，不仅要包括传统的政府公报、会议、报纸、电视，还要广泛利用互联网、新媒体等形式，公布和解释预算收支状况，让公众能够及时查阅、下载和反馈。
第三，全面预算绩效管理的进展和落实还存在较大的提升空间。近年来，财政部等中央部门关于预算绩效管理的一系列政策和法规， 初步建立了预算绩效管理体系的基本框架。在中央一级，已经形成了以项目支出为重点的预算绩效管理制度；在地方一级，积极探索预算绩效管理的多样化模式。但是，现行的预算绩效管理与建立现代预算制度和现代财政制度的要求还存在较大差距。主要表现在：组织管理机制不够协调、统一，人大、审计等除财政部门外的其他部门对预算绩效管理改革的参与度不高， 未能发挥协同改革的作用；部分政府部门没有上报相关预算管理的绩效目标，预算绩效管理的运行、管理和评价等实际情况也没有反映在预决算报告中；绩效评估的模型方法、评价标准不够成熟、全面；缺乏绩效问责机制， 预算绩效信息透明度还存在提升空间。
第四，预算监督体系的落实不够深入。主要表现在，一方面是预算监督的相关法律制度体系不完善，监督主体的权责关系模糊。中国还没有出台专门的与预算监察相关的法律，国家预算收支监督的规定大多以行政法规和部门规章的形式存在，因而， 缺乏预算监督法律体系来明晰权责关系。一方面因为预算监督的制度体系不健全，存在薄弱环节。在实际操作中，部分会计人员不重视预算监督，不能充分理解监督制度在现代会计制度中的作用，单方面认为监督管理会冒犯他人；部分单位的监督制度不能明确界定相关人员的操作权限和职责，存在“多一事不如少一事”的观念，没有重视预算监督和管理工作，漏洞很多。此外， 人大预算监督的内容和范围扩大，但其广度、深度和规范性有待拓展。
政府预算收支改革的思路与政策建议
新时期，进一步深化预算管理改革，既是预算管理本身的需要， 也是供给侧结构性改革和向高质量发展方式转变的要求， 完善全面实施预算绩效管理、推动和深化预算公开和预算监督等政策实施， 为政府预算制度改革和落实奠定了坚实的基础， 也是预算制度改革的积极推动因素。
预算制度管理改革需要与社会经济发展相适应，建立现代财政制度。建立和完善预算管理制度，充分发挥预算管理的作用， 提高公共资源的配置效率，加强对政府收支行为的约束力，改善国家治理的水平，与市场经济发展相适应，进一步建立现代财政制度。首先，应抛弃预算管理就是简单的政府会计核算的概念， 推广和树立全面的、科学的预算管理概念和思想。更加注重提高政府资金的利用效率，更加有效地约束政府行为，更加重视预算管理对国家治理的重要作用，发挥与预算管理工作相关的财政部门的核心作用， 协调和统筹人大、财政、审计等部门的联系与分工。其次，预算管理制度应该体现了公众参与与社会治理的关系，在市场经济发展过程中，不仅要考虑公平和效率，还要充分考虑社会效益。在2 0 1 7 年， 党的十九大报告中提出，“ 建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，是建立现代财政制度和现代经济体系的重要内容，因而， 预算管理制度的改革，必须与社会经济发展相适应，与社会主义市场经济体系相契合。
理顺四本政府预算的联接和差异，编制中期财政规划，提高预算编制的规范性和科学性。一是强化“ 四本预算” 的统筹衔接。在政府性基金预算方面，对部分收支科目应厘清与一般公共预算的区别与联系；结合“清费减负” ， 一些政府性基金项目不符合现代预算制度的要求应该清理、剔除。在国有资本经营预算方面， 下一步要着力加强其完整性和统一性， 协调国有资本经营预算与社会保险基金预算、一般公共预算之间的划拨，制定明确的法规与条例。在社会保障基金预算方面，基于不同地区间基本公共服务均等化的需求，保持社会保障制度协调性，加强顶层设计和规划，规范社会保障收支的部门管理。二是继续提高预算管理的规范性和科学性。预算编制、预算审批、预算执行是预算管理改革和管理的基础环节。基于我国的预算编制和预算执行等方面的不足，加强预算执行的把关，保障预算管理的规范性和约束性。适应财政预算管理和改革的需要， 强化总预算会计的预算会计职能， 完善政府收支标准的确定方法， 细化职能分类， 使得预算科目准确地反映政府的职能， 提高预算管理的效率。三是继续强化和推进中期财政规划管理。处理好国家政策目标、中期财政规划与年度预算之间的关系，是中期财政规划成功的基本要求。随着中期财政规划和跨年度平衡机制的逐步完善， 中期财政规划应逐步成为具有约束性作用的中期预算框架。最终，中期财政规划应能为政府绩效评价提供必要的支持。
进一步推动预算公开，提高政府预算透明度。一方面， 加强和树立社会公众的预算公开意识，鼓励社会公众参与预算监督。公民应当充分发挥选举权和监督权，积极参与预算信息的监督，促进预算信息公开，提高政府预决算透明度。政府是预算披露的主体，预算公开的时间、方式、行为直接反映政府预算信息披露的状况；所有的政府收入和支出都应该是民主的，需要接受公众和社会监督。因此，提高社会公众的预算民主的理念和意识，是建立一个负责任政府的基础， 各级政府和相关部门应自觉、主动地接受社会公众的监督、问责，实现和落实预算公开的原则—“以公开为常态、不公开为例外”。一方面，推进和深化预算管理改革，提高政府预算公开质量。要提高政府预算公开的质量，既要协调推进政府预算会计准则、部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度等财政预算管理制度， 做到相辅相成， 互相制约； 也需要进一步完善政府预算编制和预算审批、执行， 政府收支分类科目设置精细化、全面化、系统化， 严格控制财政预算的执行和审批，将各项财政收支活动归入政府会计科目。
政府治理现代化目标下推行和落实预算绩效管理。当前，我国的预算绩效管理改革在我国取得了一定的成绩， 但是离科学化、全面化、系统化的预算绩效管理体系的形成还有一定的距离，因此，我们应在实践中不断进行探索并完善预算绩效管理制度。首先，继续完善和优化预算绩效管理的法律法规体系。当预算绩效管理行为缺少法律和法规制约时，一方面，预算绩效的执行和绩效评价体系就缺少规范性、统一性、稳定性， 另一方面，将直接降低预算绩效管理的权威性，不利于预算绩效管理的运行和监督。其次， 建立科学、规范、系统的预算绩效评价体系。在实践中， 部分地区的指标体系具有地区特色， 缺乏系统性和科学性， 而且不能对各项绩效评价结果之间进行比较分析， 缺乏客观性， 进一步影响绩效问责的有效性。因此，必须建立科学、规范、系统的预算指标评价体系，准确分析各个地区和各个部门的支出责任与支出绩效， 充分发挥绩效管理的优势和特点， 不断完善预算绩效管理制度。第三， 依托大数据和互联网， 发挥信息技术对预算管理系统的技术支撑。大数据和互联网等信息技术的发展， 为全面实施绩效预算管理改革提供了技术保障，依托大数据和互联网，建立预算信息管理系统， 发挥大数据和互联网的统计、比较优势，助力绩效预算管理的运行和监督。
推进和深化预算监督，创新预算监管制度。一是健全预算监督体系， 促进预算监督的民主化。健全预算监督体系要求预算监督主体的多元化发展，除了现有的财政内部部门监督、审计部门监督和人大监督之外，还要求社会公众、中介机构和社会媒体等的社会监督。健全预算监督体系， 也应该充分运用互联网技术， 建立预算监督与社会媒体、社会公众的有效连接， 是实现预算信息透明化、预算监督民主化的重要手段和工具。二是继续完善人大预算监督和预算执行中的审计监督。现阶段， 审计机构对政府预算的审计监督， 在政府预算支出执行过程的监督和审计较少， 而偏向于对预算执行结果的监督和审计。审计机构应该大力推进审计有关预算项目的实现阶段， 通过对预算管理执行过程和预算项目实施过程中进行抽查审计， 有利于及时发现问题和监督违规行为， 提高审计监督的有效性。三是强化预算绩效监管。要加强对预算绩效管理的编制内容、执行过程和绩效评价等各个环节的监督。在预算绩效项目的编制阶段加强绩效目标管理， 在编制预算“ 一上一下” 过程中， 预算监督和审查部门对预算执行目标的制定进行监督审查， 对不合理的绩效目标提出调整意见。加强对预算绩效执行过程中的进度、资金往来等方面进行有效监督，在绩效评价过程也要充分接受多元化的预算监督和审查， 保障绩效管理的有序推进和高效运行。
总之，中国的政府预算管理体系的建设从来都不是一个单独的事件，服从于整体社会发展和市场经济体制变革，只有建立符合社会主义市场经济要求的现代预算制度，中国的现代财政制度才能得以实施。“ 十四五” 时期继续推动向高质量增长方式的转变和深化供给侧结构性改革， 亦需要现代财政制度的强力保障。作为现代财政制度的重要内容的预算制度，进一步优化政府收支规模，提高政府资金使用效率， 实现跨年度预算平衡机制， 全面推行预算绩效管理和绩效评价机制，服务于现代化经济体系的建设。
作者单位：中国社会科学院财经战略研究院